黄景初　陈彦宏

摘 要：食品安全行政审批是食品安全监管的重要环节，在提高食品安全性、保证公民人身健康方面具有重要意义。食品安全行政审批是指食品安全审批主体对有关食品安全生产经营者的申请按照相关的法律规定进行审查和批准，从而允许其进行有关的食品经营活动。其内容包括食品安全行政审核和食品安全行政批准。食品安全行政审批指行政机关根据公民、法人或其他组织的申请，经依法审查，准予其从事食品生产经营活动，在形式上主要表现为食品安全行政许可。

关键词：食品安全;行政许可;行政审批

《中华人民共和国行政许可法》第十二条第三款规定，直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的产品，需要按照一定标准进行审定的事项，可以设定行政许可。食品安全和公共安全、人身健康紧密相关，因而具备设置行政许可的必要性。我国对所有食品种类（不包括农产品）的生产经营活动均实行审批制度，特别且对添加剂、特殊食品、进口尚无国家安全标准的食品的许可制度更为严格。《中华人民共和国食品安全法》第三十五条规定：“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。但是，销售食用农产品，不需要取得许可。”另外，该法第三十九条、第四十一条分别规定了国家对食品添加剂和直接接触食品的包装材料等具有较高风险的食品相关产品实行许可制度;同时，《食品安全法》第七十四条规定，“国家对保健食品、特殊医学用途配方食品和婴幼儿配方食品等特殊食品实行严格监督管理”并规范了保健食品相关的注册和备案制度;特殊医学用途配方食品应当经国务院食品药品监督管理部门注册并提交产品相关材料;婴幼儿配方食品生产企业应当将食品原料、食品添加剂、产品配方及标签等事项向省级政府食品药品监督管理部门备案，其中，婴幼儿乳粉产品的配方应当经国务院食品药品监督管理部门注册并应提供材料表明配方的科学性和合理性;最后，生产以上三种食品以及其他专供特定人群的主辅食品的企业应定期对自身的生产质量管理体系进行自查并向所在地县级政府食药监督管理部门提交自查报告。我国食品安全行政审批对象既包括食品，也包括食品检验机构。食品检验机构需经过认证取得资质认可后，才能从事食品检验活动。

2015年10月，和新修订的《食品安全法》同时实行的还有国家食品药品监督总局发布的《食品生产许可管理办法》（以下简称新《办法》），该管理办法明确了生产许可的申请与受理、审查与决定、许可证管理以及许可证的变更、延续、补办与注销。新《办法》取消了部分前置审批材料核查、许可检验机构指定、许可审查收费、委托加工备案及企业年检和年度报告制度，加强了许可的信息化建设。

1 我国食品安全行政审批现有问题分析

由于历史体制的原因，我国存在着行政国家的影子，对市场运行的干预过多。虽然从20个世纪90年代开始，我国进行了行政审批改革，重塑了行政审批制度，但是依然存在诸多行政审批弊端。我国食品监管中也存在一些不当的行政审批制度，阻碍了我国食品市场的发展，具体表现在如下几方面。

1.1 “审”与“查”分离的困境

食品药品监管机构按“审、批、查”分离的原则，一般在机构内分别单独设置审批管理处和食品生产、流通、餐饮的安全监管处。为遵循高效便民的原则要求，省级食品药品监管管理部门会将部分行政审批权限下放给各地级以上市食品药品监管部门（如食品添加剂生产许可）。“审监”分离的模式将会更加明显。事实上，这种行政审批制度机构设置不利于政府开会在哪食品安全监管。行政审批部门只是按照法律条文和相关规定进行许可工作，不了解监管部门实际的工作动态和要求;而监管部门则在监管过程中不能及时掌握行政审批的具体要求和条件，两者相脱节直接阻碍了食品监管体系的一致性和协调性。这会导致两个明显的消极影响：①导致食品安全监管标准不一致。行政审批部门根据法律条文和相关规定有自己的“监管标准”，而监管部门根据自己的实际工作监管动态也会有自己的“监管标准”，而这两者“监管标准”不一致的恶果就是增加企业经营负担。企业满足了行政审批所有的条件，进入市场后经营后却得不到监管部门的认可。②容易造成监管脱节。一个严密的监管体系应当覆盖事前、事中、事后3个阶段。这样的“审监”分离，会使行政审批部门注重“事前”监管，监管部门注重“事中、事后”监管，而问题在于这3个阶段不能完美链接。

1.2 现行的行政审批使食品安全監管体系硬化

行政审批是市场主体进入市场的第一道“关卡”，它体现着政府监管的态度，也体现着政府对市场干预的边界。行政审批是政府开展食品安全监管的第一步，行政审批的设置直接影响了整个食品安全监管系统，硬化了整个食品安全监管体系，表现在以下两个方面。①行政审批权限设置不当。如果行政审批设置不当，会阻碍正常的市场主体的流动，扰乱市场秩序，同时增加监管难度。因为市场主体被行政审批所阻隔，基于“经济人”的角色考虑，它依然会想办法进入市场，破坏政府所营造的“有序竞争”。如果这样的市场主体数量比较少，政府还可以及时控制，相反政府就会力不从心，比如我国的食品小作坊、小餐馆、小摊贩（以下简称“三小”作坊）。食品安全监管部门以往对“三小”采取围堵式执法，其中最重要的执法依据就是“三小”作坊不符合行政审批所要求的条件。实际上，我国行政审批设定的条件就是为食品大企业量身定做的。“三小”作坊必然不能符合行政审批的条件，被食品安全监管无情排除在“既定”的食品市场外。但是这种“无情拒绝”却达不到监管部门理想的效果，“三小”作坊由于自身低廉的价格和独特的工艺等原因依然活跃在政府设定的市场边缘。②行政审批设置过多。这是政府懒政的表现。现行食品药品监督管理部门行政审批部门所审批的食品安全许可有：食品生产许可、食品经营许可、食品添加剂生产许可和食品经营许可。食品行业作为特殊的行业，加上我国食品安全问题研究，政府需要适当的进行行政干预。但是过多的依赖行政审批，“一审了事”的做法值得商榷。我国食品安全监管部门相当注重这种行政审批的管理方式，对行政审批替代性制度的应用较少，如行政指导、登记、备案、政府补贴。官方网站亦甚少发布行政指导和其他支持类性质政策文件，这点值得深思。

2 我国食品安全行政审批监管手段的改进

2.1 审批的回归

按照现在食品药品监督管理部门的科室设置，行政审批部门与市场监管部门相分离，造成了行政审批部门不了解市场监管部门的一线工作动态，市场监管部门不清楚行政审批部门的审批要求。为此，笔者认为审批是监管的第一道关，可以将行政审批权限直接纳入监管业务。事实上，我国进行审批制度改革，更多是的为了释放市场活力，本着能由市场调节的，政府不干预这样的思路，以及便民高效的原则，行政审批制度逐步得到了改革。从个体工商户的工商审批到审核，再到核准，直到目前的登记制，可以看到政府在审批制上在逐步缩减权限和范围。而这并不意味着市场不需要审批，出于公共产品和公共利益的需要，如食品安全领域，其审批制度不应该削减而应强化。因为对于从事食品生产经营的企业，需要设立一定的市场准入标准，具备一定的资质条件，这是食品安全管控的第一道关。在监管中首先需要监督检查食品生产经营者是否具有符合资质要求，而在审批过程中，也需要准确把握事中和事后的监管要求，这客观上要求者两者是不能截然分开的，如果轻审批，重监管，会导致监管任务繁重，把监管前端的矛盾集中在后段，这对于食品的不可弥补性来讲是不科学的。尤其，对于目前我国食品行业普遍存在的诚信缺失和低成本的恶性竞争问题，事前的审批实为必要。审批本身就是一种事前监管，人为地把审批和监管分开，只会造成监管标准的前后脱节。

2.2 尽可能减少食品安全行政审批

计划经济体制时代产生了行政审批。行政审批最初作为是资源配置手段，后来变成政府管理社会和经济运行的一种管理手段。如此，行政审批就成为改革之前政府管理体系中最核心的管理手段。改革开放之后，我国开始建立社会主义市场经济制度。市场经济的本质就是自由竞争。投资自由、经营决策自由、营业自由、财产转让自由、合同自由、竞争自由、经济结社自由与消费自由等经济自由是市场的灵魂，市场正是通过经济自由使整个经济活动充满竞争与活力。但是政府管理体制中还存在大量的行政审批制度，而行政审批的目的是与自由市场的根本逻辑相矛盾的。这种行政审批制度与社会主义市场经济发生激烈“碰撞”，随着社会主义市场经济的发展，这种矛盾日益深化。

在食品安全领域，政府与市场的关系同样是一对矛盾体。但实践证明，过多的行政审批并没有带来一个安全的食品市场。要更好地肩负起政府的责任，笔者认为不应当过于强调行政审批，而应该在减少行政审批的基础上寻找政府与市场的友好关系点。这种友好关系点要求在尊重市场对资源的基础性配置作用的前提下，将政府所提供的稳定的政局、高效的办事效率、长期经济政策的贯彻落实以及应对市场经济出现各种问题与危机时的及时、有效的措施与市场机制结合起来，并能恰当、适时的采取政府干预措施，弥补市场自主调节的短处，用市场自动调节经济运行，克服政府干预的不足，以促进市场经济的持续发展与稳定增长，最终促进经济发展水平的提高与经济规模的增大。而减少食品安全行政审批的结果，就是要努力加强对行政审批替代手段的应用。

2.3 努力加强行政审批的替代手段

我国受计划经济时代的影响，一直存在过多的行政审批制度，束缚着现在社会主义市场经济的发展。虽然政府已经意识到了这个问题的严重性，20世纪90年代已经着手深化行政审批改革。针对食品安全监管体系现状，为了降低对行政审批的依赖性，建设行政审批的替代手段，笔者建议从以下两方面着手。

2.3.1 适当调整行政审批权限

按照我国现行的行政审批制度条件，“三小”作坊是远远达不到进入食品市场的条件的。因此，食品安全监管的执法部门都是对“三小”作坊进行围堵式处理，尽可能打压它们的市场生存空间。事实上，这样的执法效果甚微，“三小”作坊依然活跃在食品市场边缘。为此，经过多番探索，食品安全监管部门需要转变监管理念，即尽力扶持“三小”作坊，使它們达到一个相对的食品安全标准。2015年的《食品安全法》第36条授权了省级管理部门可以根据本省“三小”作坊的具体情况制定管理办法。至今，相比以往直接行政审批拒绝式管理，各省采取的管理办法要柔和得多。目前从已有的地方立法来看，多数地方对食品生产加工小作坊实行了许可制度（宁夏、吉林、山西、甘肃、浙江、上海、北京、黑龙江和贵州）;有的实行备案制度，如河南;有的实行登记制度，如内蒙古、广东。实践中各省对“三小”作坊的管理办法、做法各异，有许可、备案、登记，但归根到底是一种行政审批权的调整。与原来拒绝进入市场的打压性行政审批相比，已经有了相对较大的进步。政府对待“三小”作坊的市场准入问题，现在已经较为理性，陆续调整了本身的行政审批权。但是至今还有很多省份关于“三小”作坊的地方立法还在起步阶段，暂没出台相关法规。而已经出台地方性法规的省份其行政审批权的调整是否合当还有待观察。

2.3.2 提高行政审批替代性制度的使用率

我国一向强调行政审批这种监管手段，以至忽略了很多可以替代行政审批的制度建设。行政审批制度实际上是政府懒政的表现，因为行政审批代表着政府只是花小小的成本就可以干预市场的发展，但是这种手段很多时候却是市场发展的绊脚石。因此，政府需要加大对行政审批替代性制度的应用率，激活市场。减少行政审批的使用后，可以适当采用登记、备案、食品黑名单、财政补贴与税收优惠等措施，同时也可以加强应用现场检查、问题核查、飞行检查、动态监督、随机抽检与明查暗访等检查模式。