陈同川

【摘  要】随着社会的进步，新形势下审计全覆盖的发展变化，财政预算执行审计的转型升级势在必行，中央审计委员会首次会议上习近平总书记强调“要拓展审计监督广度和深度”“加大对重点民生资金和项目审计力度”，再一次对审计工作提出更高要求。对于基层审计机关来说，如何贯彻落实党中央和国务院的要求，实现预算执行审计全覆盖工作，消除审计盲区和死角，更好地发挥基层审计在党和国家监督体系中的“神经末梢”功能，基层审计机关可谓任重道远。

【关键词】基层审计机关;财政预算全覆盖;审计研究

引言

国家治理相关议题提出后，学术理论界将其作为重要课题，不断深入探索国家治理体系和治理能力现代化的理论意义及实现路径。高小平指出，国家治理现代化有三重进路，分别为科学、范畴和历史，涉及学理、道理和哲理三个角度。由此可见，新时代国家治理现代化是不断演进的过程，而不是停留的唯一目标，是跟随时代发展不断变化的。在国家治理体系中，应当重点关注的是审计作用的发挥，审计是公共资金的安全卫士，是反腐败的利剑，也是财政预算顺利执行的保障。

1基层预算执行审计全覆盖现状

①审计项目计划安排的合理性和目的性进一步增强。每年年初安排审计项目兼顾“常审、轮审、抽审”工作要求，结合以前年度审计项目、上级审计机关要求、审计人员力量、党委政府中心工作，合理安排部门预算执行与政策跟踪审计、专项审计相结合、经济责任审计相结合，确保预算执行审计单位和财政资金的全覆盖。②审计人员配备专业化方向的多样化进一步凸显。近几年来，因政策跟踪审计、专项资金审计、自然资源审计等审计项目的多样化，新招考、招聘计算机、环保、工程等专业新生力量为审计工作注入新鲜血液。③大数据技术的运用推动审计深度和广度进一步拓宽。初步建立预算单位财务数据采集报送机制，定期向单位搜集财务数据，在审前调查时对预算执行审计单位的数据进行分析、研究，分类汇总疑点、难点，为预算执行全覆盖提供数据资源和技术支持。

2基层审计机关推进财政预算全覆盖审计研究

2.1审计目标的设定要统筹兼顾

第一，既关注短期目标也关注长期目标。财政预算执行审计工作中，不能仅侧重短期或者长期目标，审计机构既要立足长远，也要守住本职工作，利用审计监督职能的发挥促进财政预算执行工作的规范化。第二，财政预算执行审计目标应清晰明了。模糊的审计目标不利于审计计划的制定，也不利于财政预算执行审计工作的推进，既影响工作效果也影响工作效率。因此审计机关制定的审计目标要具有指导性，能够指导审计工作的开展，也应足够清晰，从而对审计人员具有约束性。第三，审计目标要与国家治理目标具有统一性。财政预算执行审计的最终目标是为国家治理体系服务，因此审计目标也应具有一致性。

2.2建立透明公平预算制度的必然要求

建立现代预算制度是推进财政体制现代化的重要任务之一，也是确保公共物品有效供应的重要体制安排。财政预算绩效审计以财务预算为审计对象，重点是预算绩效管理和面向目标的预算管理模式。它不仅强调预算支出的法律合规性，而且强调预算资金的使用效益。它是一种全面的预算过程管理，能够改善我国预算管理强调资金拨付使用的合法合规性，而低估使用资金的有效性和效率性的现状，将重点放在审批而不是执行上，有利于促进我国预算支出朝着透明、民主、标准、绩效、公平的方向发展。

2.3科学制定计划，扩大审计覆盖面

建立健全预算执行审计项目优选机制，围绕财政预算的真实性、完整性和效益性，公共资金使用、公共权力运行和公共部门履职尽责的具体目标，突出重点领域、行业和资金的审计，广泛征求意见，科学合理地优化审计项目库建设。统筹安排年度计划与中长期计划，及时衔接本级计划和上级计划，采取复合审计和滚动安排等方式，逐步实现审计监督全覆盖。同时，在以本级财政预算执行审计工作为核心和主导的基础上，进一步调整审计工作范围和重点，扩大覆盖面。一是重点关注国家宏观政策落实、政府预算体系建设、政府性债务管控、财政存量资金规模、结构及盘活和使用情况，努力实现从微观审计向宏观审计转变，以服务地方经济社会发展。二是将权力部门纳入审计监督范围，逐步实现预算执行审计全面性和统一性。三是将未曾接受审计、不经常审计的部门和单位的预算执行情况纳入审计范围，消除审计的“边角死角”，强化基础性审计，发现和挖掘财政预算执行过程中的问题，规范预算执行的约束力。

2.4夯实大数据审计基础，引领推动审计全覆盖

一是组建大数据采集小组。依托计算机业务骨干负责预算执行审计法定对象的数据采集与转换工作。二是大数据采集多样化。预算执行审计前定期采集被审单位的财务数据、财政预算批复数据、国库集中支付数据、部门决算（草案），医保，民政，社保等业务数据采集。三是科学组织审计数据分析。打破传统定向思维，对就账查账、手工查账的习惯进行思维更新、升级，注重宏观分析，分类梳理疑点、难点;积极使用审计AO现场审计软件或者SQL等数据做好预算执行数据分析，分析建立预算执行进度、專项转移资金支付进度、国库集中支付制度执行情况等数据模型，采取集中分析、发现疑点，提高审计效率。四是转变审计方式。采取大数据审计与现场审计相结合，利用大数据模型分析筛查疑点，助力推进审计全覆盖。对经筛查后的疑点实施函证审计、现场审查与核实相结合，重点资金、重点项目实施现场审计，非重点单位、资金实行函证审计;对国有资产运营和出租等审计实物核实、走访调查相结合。

2.5优化整合财政预算执行审计资源

①优化整合内部资源，充实全覆盖主导力量财政预算执行全覆盖审计对基层审计机关的内部组织机构管理、审计人员管理以及审计项目管理都提出了整体性要求。基层审计机关科学要配置审计团队，统筹安排审计项目，提高统筹谋划和业务指导能力，其中审计人员的技术能力是关键，基层审计机关要打破科室界限，实行“无科化”动态管理，实现审计人员、审计经验、审计技术等资源全方位共享。②充分利用外部资源，提升审计监督效率效果财政预算执行全覆盖，就是要充分发挥国家利益捍卫者作用。对于基层审计机关来说，可以从以下两个方面进行实践：一是争取党委政府支持。及时汇报、积极沟通，争取党委政府以文件形式明确规定预算执行全覆盖审计工作，减少审计阻力、降低审计成本。二是吸收社会中介机构、内部审计部门参与审计活动。基层审计机关可以根据不同审计项目，确定外部审计的参与程度、利用其审计成果的程度提升审计效率。

结语

财政预算执行审计关乎财政资金安全，也关乎财政收支安排的合理性，更关乎国家治理的现代化进程。财政预算执行审计工作的完善，还应从问题出发，探索解决问题的科学方法。精准识别并把控风险，为审计工作创造优良环境;效率与质量双提升，才能促进审计整体效能提升;审计目标的设定应统筹兼顾、多措并举;审计公告制度是保证公告完整性、时效性和渠道多样化的有力手段;依法审计是财政预算执行审计的必要保证。随着今后审计法律和制度的完善，财政预算执行审计全覆盖也将逐步推进。

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