王红英

【摘  要】2010年末出台的“国十条”迎来了我国学前教育的春天，也显示了政府承担发展普惠性和公平性的学前教育的决心。发展学前教育我国各级政府有着义不容辞的责任，历史的经验、学前教育的巨大经济与社会效益以及当今人民群众享受早期教育所承受的不公平与对等性都急切需要政府的财政介入来缓解矛盾和构建和谐社会。针对当前政府财政介入的部门协调力度疲软、财政投入薄弱、缺乏法律保障以及投入落后于社会发展速度等问题，笔者尝试着梳理各级政府及相关部门职责、借鉴外国经验、设立幼儿教育专项基金和设立相应法律法规以及联合单位、社区等方面给予发展早期教育事业一些建议，以期为政府探索发展幼儿教育事业提供一些参考。

【关键词】财政介入;幼儿教育;策略

一、政府财政介入幼儿教育的必要性

（一）我国近代幼儿教育掀起的四次学习国外先进幼教思想之活动显示出政府的主导作用

我国的幼儿教育从诞生之日就是舶来品，它是西方先进幼儿教育思想在东方传播的一种有效途径。清末摇摇欲坠的王朝，让清政府不得不采取一些开放政策，刺激经济的增长。同时，为维护统治地位，清政府不得不组织大批人员到国外学习先进思想与技术，以便回国大兴办学，巩固自己的统治地位。为此，20世纪初，在全国大力学习日本的幼教思想浪潮下，清政府派出一部分人到日本学习新思想，命令张之洞等起草了《奏定学堂章程》，即癸卯学制，该学制第一次以政府的名义将学前教育，也即蒙养院，纳入了全国学制范围。为了保证蒙养院质量，政府出资兴办幼师学堂，聘请外国（主要是日本妇女）当老师等等。虽然当时的教育活动生搬硬套日本的东西较多，但是在政府的主导下，当时的幼儿教育事业还是取得了很大的发展。

五四新文化时期是一个新旧思想活跃的时期，这时我国的幼教思想主要受到以杜威为代表的西方实证主义思想的影响，他们主张尊重儿童。在西方学者的宣传下，民国政府下达了壬戌学制，将蒙养院正式改为幼稚园，并于1932年出台了我国历史上第一个《幼稚園课程标准》，在该文件里详细清楚的阐释了幼儿教育的目标，方法，原则等等。重要的是，该文件的起草政府邀请了当时教育界的先进人士，遵循科学的原则出台适合当时国情的幼稚教育政策，这也显示了政府在我国幼儿教育的现代化和科学化道路上的重要组织作用。

当然，新中国成立后，我们的幼儿教育思想主要来自前苏联，尽管当时我们没有很好的依据国情一味照搬苏联模式，但是在当时白手起家的时候，教育部还是制定了《幼儿园暂行规程》和《幼儿园暂行教学纲要》两个草案，对于幼儿教育的内容、教养原则、教养方法等作了进一步的规定。改革开发以后，政府决策的开放政策为国外先进理论的传入和我国传统经典幼儿教育思想的传播提供了一条畅通之路。

因此，从我国历史上学习国外先进幼儿教育思想的四次浪潮中，我们可以看出政府在其中发挥的重要作用，如提供经济基础，制定相关法规，开创交流政策等，因此在当今的幼儿教育改革中，不可否认，政府要义不容辞的担当大任。

（二）幼儿教育所延续的巨大经济和社会效益要求政府财政介入。

众所周知，早期教育作为一种产品，必定会给人类生活带来利益。从经济学角度来说，早期教育有正外部性，即在成本没有增加的情况下，早期教育除对家庭有益外，对第三方，如国家，社会等也有利益，而它的正外部性是决定国家财政投入的主导因素。佩里方案研究证明了这一点，他们认为幼儿教育投资是一种最省钱、回报率最大的公共投资，在儿童到27 岁时，投资回报率为1：7.16。该研究最近的成本收益分析发现，这些儿童40 岁时，投资的总体回报率已高达1：17.07。其中，对幼儿个人的回报率为1：4.17，而对社会的回报率则为1：12.9。细致分析表明，社会回报中88%源于犯罪率的减少;4%源于教育开支（特殊教育与辅导等）的减少;7%源于收入税的增加;1%来自于社会福利开支的减少，同时，2000 年诺贝尔经济学获得者、芝加哥大学的Jams Heckman 教授在“ 促进人力资本的政策”（Policy to Foster HumanCapital）一文中指出，最佳的投资政策是：儿童年龄越小，投入资金越多，并且随其成长过程而不断追加。“ 将人力资本的投入直接指向幼儿是对社会公共资金更有效的利用。”基于此，西方很多国家，如欧盟、美国等都开展一系列活动保障早期教育的质量。因此，幼儿教育的巨大回报使得政府应该加大财政投入，而且，只有政府财政子的介入，才有可能为大范围的早期教育提供强有力的物质保障。在我国开启学前教育的春天之时，我们政府更应该理智和合理的投资早期教育。

（三）当前社会幼儿教育质量下滑和资源分配不均衡也要求政府财政的介入

早期教育既然是一种产品，那么其就要参与竞争，而自由竞争则会带来市场信息的不对等性和幼儿教育市场的公平性。

1、幼教市场信息不对等所带来的问题。

信息的不对等性即是说市场买卖双方进行的是不平等的交易，因为双方所拥有的市场信息量和程度是不同的。作为产品买方的家长来说，因为其拥有的专业知识的限制，再加之缺乏对幼教市场整体发展趋势的把握，他们往往无法做出理智的选择。再者，广告宣传的不切实际，让众多家长都误认为价格高贵的幼教机构就会提供高质量的幼教服务。有研究者指出，相比其他教育阶段，家长对早期教育阶段的服务价格更加敏感，这也使得很多一般家庭的选择取向大多集中于费用便宜，离家近，照看时间长等，而教育质量的高低不是选择的主导因素。市场信息与拥有度的不对称性，要求政府出面个给予家庭正确的引导。

2、市场自由竞争所引发的教育不公平问题需要借助政府财政的投入加以缓和。

教育公平主要表现为教育机会公平和教育选择自由。在市场自由竞争下，必定会出现教育的不公平，正如美国一位经济学家所说，在市场经济环境下，教育作为一种人力资本投资，其要受到家庭经济条件的影响，从而使得家庭贫困的人无法进行这样一种高成本的投资，特别是像幼儿教育这种长线回报的成本投资。贫困的家庭成员于是在起点上就处于不公平的地位，这种地位限制了家庭子女聪明才智的发挥和进入医生，律师等这样需要昂贵成本的职业领域，由此就会形成代代贫困的恶性循环。而一个社会的良性发展必须带动其内部成员一起前进，当其贫富阶级差距越来越大时，社会就有可能出现不稳定，甚至战乱。这样的情况必须要求政府的介入，政府可以通过资源在分配缓和这样矛盾，缩小社会贫富差距。

二、当前幼儿教育中政府财政投入体制的缺陷。

随着社会的发展，改革的深入，幼儿教育财政投入体制等也在不断深化。然而，相比社会发展速度与层次、广大幼儿群体的教育需求来说，当前我们的幼儿教育政府财政投入还存在一些不足，这些缺陷主要表现在以下一些方面：

（一）政府责任部门横向联系还不够。

在我们当前的幼儿教育管理体制中，职责主要在于中央、地方的教育部门和财政部门，这样使得责任部门比较单一。因为幼儿教育是一个整体，它需要卫生、教育、财政、监督等多个部门的有效配合来实现。当前的财政投入管理体制，没有一套完善的财政资金运行管理体制，这样使得很大一部分资金没有进行合理配置，造成了资源的浪费。其次，当前对幼儿教育的财政投入与管理体制主要遵循：中财政部--中央教育部和其他财政部门---中央部门及其下属单位直属托幼机構省级财政部--省级教育部和其他财政部门--省级部门及其下属单位托幼机构地级偶机构--地级教育部和其他财政部门--地级部门及其下属单位托幼机构。

从上述文献中，我们可以看到当前我国幼儿教育管理体制政府各部门以及上下级单位间基本没有纵向联系，这种情况可能使上级单位推脱责任，导致幼教事业责任不清。同时也不利于资金的统筹安排与流动，导致教育的不公平。究其原因主要是我国幼教事业的财政管理体制源于老解放区的分条，划分管理模式，这种模式的弊端是显而易见的。

（二）政府对幼儿教育事业财政投入不够且资源分配不合理。

教育规划纲要指出，我们对于教育费用的总投入希望在2020年达到国民总支出的4%，本来教育经费就少，加之近些年全民力量都集中于义务教育的改革和保障中，因此幼儿教育并没有专项基金，而是包含与中小学教育经费中的。政府财政投入的不足，引发了很多中小学为保障义务教育，将其所属的托幼机构进行变卖或者转让，这在一定程度上加剧了幼儿教育的供给与需求的缺口。其次，市场化浪潮，使得很多企业、政府机构或者街道所举办的福利性托幼机构被推入市场竞争，在优胜劣汰的市场环境中，本来就先天条件不足的民办园被淘汰，底子雄厚的为数不多的公办园留下了。同时，当前不恰当的办园评估系统让好的幼儿园的入门门槛提高了，将中下层家庭的孩子拒之门外。这样的规则，本身就是一种不公平。

（三）政府财政投入没有相应的法律法规进行保障。

改革开放后的一系列改革中，政府多次禁止托幼机构转让与变卖，或者严禁幼儿教育费用挪作他用，但是由于没有相应的法律法规作为保障，倒卖，转让托幼机构的现象屡禁不止。再者，对于政府部门及事业单位所属的托幼机构，没有相应的文件规定政府应该投入多少来维持办园经费，仅仅只是按照老战争年代的投入体制，根据编制人员多少来定投入费用，这种自己安排非常随意。其次，企业所属幼儿园按照“留利”多少来定投入，而这个留利的多少取决于企业发展的情况，这本来就是不可预测和不稳定的。

三、保障政府财政投入幼儿教育的相关建议。

（一）明确各级政府财政在发展幼儿教育事业中的责任与角色定位。

自从我国提出政府财政体制改革从收入导向转型为支出导向以来，对政府财政管理的探索就一直在深入。但是我们需要明白的是，在以经济建设为主时期，政府财政主要支付在经济发展领域，对社会性福利问题基本没有涉及。然而，在当今我国经济发展大提升时期，当政府财政收入越来越多的时候，政府的作为还仅仅是以GDP来考量吗？因此，随着社会的进步，政府应该扩大其财政支出范围，支付绝大部分的幼儿教育事业发展费用，承担发展早期教育事业之职责。另一方面，按照我国当前的实情，过分依赖政府投入是不理智的，我们必须借助民间力量才能满足当前人们对幼儿教育的需要。2003年，国务院办公厅转发教育部等部门（单位）的《关于幼儿教育改革与发展指导意见》的通知也指出“积极鼓励和提倡社会各方面力量采取多种形式举办幼儿园。社会力量举办的幼儿园，在审批注册、分类定级、教师培训、职称评定、表彰奖励等方面与公办幼儿园具有同等地位。”至此，从法规的角度考虑，社会力量办园与公办园已能被同等对待。这就要求政府不能一味的取缔“黑园”，而应该采用购买服务、补助扶持、监督评估等手段促进民办园的发展。

（二）设立幼儿教育专项基金。

幼儿教育事业的发展必须有专项的资金保障，这样才能保证无论在何种情况下，我们的早期教育发展资金能够到位。以往我们的幼儿教育经费是包含在小学教育费用中成立的，这样就会导致在全民关注义务教育的局面下，我们的学前教育经费只是名义上的口头承诺。设立国家级的幼教专项经费非常重要，它既可以实现国家，省，市，县之间纵向的自由流动，也可以平衡全国范围内地区间的幼教资源差异，还可以带动各级政府增加学前教育财政投入。

（三）建立幼儿教育财政政策的配套措施。

幼儿教育是一项全民事业，它需要多方面的配合，不能仅仅靠政府的单一投入。国际经合组织成员国都有一系列措施来补救政府财政所无法揽括的地方，规制幼儿父母单位或者居住社区提供一定的保教条件就是一种常见例子。美国，意大利，比利时等都规定，房地产开发商或者雇主必须为0--3岁的幼儿提供一定比例的补助费用，我们可以借鉴这些经验，发展民间力量来促进早期教育发展。同时我们还可以由政府出面奖励那些热心幼教事业的企业，单位，个人等，形下成全民发展幼儿教育的大景象。

总之，幼儿教育作为一项公共福利事业，政府必须逐年增加财政投入来发展这项意义重大的全民事业，同时社会力量也要积极加入到这一光荣的事业中来。

参考文献：

[1]黄勤，余黄明，近代以来我国学前教育学习外国的四次浪潮[J]，当代教育论坛[J]，2005（3）

[2]冯晓霞，蔡迎旗，严冷，世界幼教发展趋势：国家财政支持幼儿教育[J]，学前教育研究[J]，2007（5）