郑斯月

摘 要：基于我国目前生产力及经济发展水平状况，区域、校际间教学资源及教师素质存在一定差距。同时，单向性的教师流动（从农村向城市的流动，同一区域则表现为优秀教师从普通学校向重点学校的流动）加剧了教育发展不均衡的问题。優秀教师资源分布不均加上“望子成龙”的文化传统产生了各地“择校热”现象。笔者试从规范性角度（normative perspective），以“社会公平、教育质量及产出效率”三方面分析“教师轮换”政策在其目的和预期结果方面的相关问题以及该政策对社会发展的长远影响。

关键词：教师轮换;公平;质量;效率;价值矛盾;社会影响

1 “教师轮换”政策简介

1.1 政策背景

尽管我国在九年义务教育推广中取得令人瞩目的成果，使义务教育普及率超过99%，但在现行的教育体系下我们的教育依然存在许多缺陷，如教育公平与教育质量等问题。教育公平问题主要表现为高质量的教育资源在不同地区和学校之间分配的不均衡。优秀教师作为社会稀缺资源普遍集中于经济较发达地区，同一区域内则集中于重点学校，这种现象导致地区间教育水平发展不平衡、学生获得的教育质量差距很大。优质教育资源的集中引发了近年来“择校热”问题。高昂的“择校费”使得在一些情况下只有家庭条件好的孩子可享受更为优等的教育资源，这在一定程度上危害了公民平等受教育的权利。

1.2政策内容

教育部、财政部、人力资源部和社会保障部下发文件标志着我国正式推行“教师定期轮换流动制”政策，该政策对部分地区城镇学校的校长、教师在同一所学校的工作年限，以及在不同学校间交流轮岗的比例、条件等提出具体要求。“教师定期轮换流动制”具体是指校长或教师在一所学校连续任职几年后，教育行政部门应当安排其轮换到非重点学校或教育水平较薄弱地区工作或任教。这份名为《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》的文件拟计划用三至五年的时间逐步推行和实现同一区域内校长、教师交流的制度化、常态化。

2 政策分析——从规范性角度评论“教师轮换”政策

2.1规范性角度简介

规范性是关于价值标准（values）的陈述，它阐述事物应该以什么样的形式或状态发展。规范性视角（normative perspective）聚焦于政策的规约性和价值标准，致力于研究社会价值与公共政策之间的相互关系。根据规范性观点，政策在制定的过程中，价值判断帮助政策制定者确定社会生活应该是以何种状态存在。而政策的确立、维持、调整和改进都将服务于特定社会价值观（如：社会和谐与公正）。因此，从规范性角度看，任何一项政策的制定和实施都是一个价值负载的过程（value-laden process），价值是政策制定者的首要考虑因素。一项政策的判定或校准的重点在于分析判断该政策蕴含的意义或带来的结果是否符合社会追寻的价值观、是否与大众传统理念中的理想状态相符，以及该政策是否促进这些理想的实现等（Malen & Knapp，1997）。

总的来说，基于规范性的观点，政策最基本的目的是为了倡导和维护社会价值。这个目标的实现有两种具体方式：第一，将所谓“好的社会”和“教育目的”具体化;第二，创造有助于实现理想状态的条件。

2.2政策目的和预期结果

从规范性角度分析，笔者认为政府部门制定“教师轮换”政策主要基于以下几点考虑：

（1）促进教育公平

受教育程度很大意义上影响着个人未来的职位和薪酬水平，乃至他们的终身发展，因此维护教育公平至关重要。“教师轮换”制度试图改善目前教育的不公平问题，该政策基于维护社会公正的价值观，而社会公正的一项基本原则便是公平原则。所谓公平，是指一种正义、无偏以及平等的社会状态、特征或者理想。而机会均等是判断社会公正实现与否的标准之一，它是指社会中的机会应对每个个体开放，无论其背景、种族或性别。在这一条件下，每个人都应该受到同等待遇，在教育中则表现为生活在不同地区、来自不同阶层家庭的学生在特定的教育系统内都有机会学习同样的知识，接受同等质量的教育。由于教师资源能否合理地分配会直接影响教育公平，因此解决教师资源分配问题是解决教育公平问题的关键之一。该政策力争给予更多的学生接受良好教育的机会，这将增加他们未来进一步获取高等教育的可能，进而提升其在职业生涯中的竞争力。政策有助于打破贫困家庭学生因无法获得良好教育，从而影响未来就业和收入的恶性循环。该政策能够对社会和经济中的不平等现状进行适当调节，使处于不利地位的群体得到相同的获取社会优质资源的机会。这一系列的举措符合了社会公平、公正的价值标准。

（2）减缓“择校热”现象的不良影响

现实中一些名校借助学校师资优势盲目扩张，收取高额的“借读费”或“择校费”。这同样是一种教育不公平的表现。更重要的是“择校费”背后所隐含的“金钱万能”的暗示败坏了社会风气，甚至使教育资源论为某些机构或校长敛财、聚财的途径，这在很大程度上扭曲了传统道德和社会价值观。“教师轮换”制度使得同一区域内的普通学校也能获得优良的师资力量，这有利于打破名校对优质教师资源的垄断，“择校”也就失去了存在的意义，“择校热”难题将不攻自破，某些学校“隐性敛财”的问题将得到一定程度的遏制，社会中的不良风气也将随之得到一定的改善。

总的来说，“教师轮换”政策能在一定程度上改善地区教育发展不均衡的问题。由于在致力于削弱学生出身因素对其今后取得更高层次社会地位不利影响的社会政策上花费的资源能够比其他方式更有效地改善弱势学生群体的不利处境（Clayton1997：233–91;Arneson 1999），笔者认为该政策的出台能够帮助经济和教育欠发达地区或者来自经济弱势家庭和非重点学校中努力上进并且赋有才华的学生可以得到同等的走向成功的机会。同时，该政策也能通过使学校“趋同化”来抑制“择校热”，进而打击了社会中的某些不良风气。教师轮换制度实际上创造了一个实现教育公平理念的社会条件，有助于打破经济不平等导致教育不平等这一恶性关联。该政策在起到调节教育不公平矛盾作用的同时，更加树立了一种政府部门积极维护社会公平价值观的形象，帮助大众重塑内心对公平、公正的信心和期待。

2.3 政策背后的价值冲突及困境

笔者认为在“教师轮换”制度下，该政策所涉及的社会价值观除了社会公平以外，它同时还涉及教育质量以政策的产出效率等问题。由于一个政策的制定过程中很有可能存在不同社会价值取向和價值标准的冲突，因此政策最终的确立应当基于对多个价值观之间矛盾冲突的调和、妥协。当我们从规范性角度分析一项政策的目的和结果时，我们应该考虑政策制定者以什么样的标准判断当前社会发展的最根本需求、最值得实现的目标和最迫切达到的目的等内容。根据“价值竞争模型”（competing values model）理论，同时实现多个价值观，如教育公平、教育质量及产出效率十分困难，那么政策制定的主要问题将在于当诸多价值观出现冲突时我们应该依据什么的标准对其进行取舍。

在对于该政策的整体考虑中我们应该判断它将发挥的作用和产生的影响和是否对于所有相关的因素是否都是合适的。笔者试用道义论（Deontological ethical theory）与结果论（Consequentialist ethical theory）分析该政策中涉及到的价值观之间的冲突。

道义论强调一个社会政策的伦理原则、社会义务及责任。这一理论支持了该政策中教师资源公平分配的原则。然而，结果论认为判断一个行为道德与否的标准在于我们对它结果的估计与评价。正确的、符合道德的行为应该使其最后产生的积极作用（good）最大化。因此，根据结果论的观点，政策制定者分析、评判并权衡行为可能产生的结果，在可行的方法中选择一个可以令政策结果最理想化的方法，即实用主义中所提到的：一项社会政策的选择应该取决于判断哪一个方法可以给最大的群体带来最大的好处，即选择综合效用（highest aggregate utility）最大的方法，这个方法的计算通常是由一项政策所产生的积极影响减去消极影响得出。基于结果论的观点，我们在评论“教师轮换”政策时应该注意它在促进公平正义的背后同时也存在一些的问题，包括：

（1）教育的质量问题

在“教师轮换”制度中，教师在区域内不同学校间的流动将使学校之间的教学水平差异减小，原有的以学校为单位的教学特色也将被削弱，导致一定程度上的“趋同化”。尽管“趋同化”对教育的影响程度大小与各地规定的教师流动比例有关，但我们要看到它将有可能模糊了原有的重点学校与非重点学校之间界限。在学校之间的“趋同化”下，学生和家长无需刻意追求传统重点学校，而可以根据自身情况选择就近入学，节约上学的时间成本和经济成本，减轻家庭负担。但对于学校而言，原有的重点与非重点学校带来的对学生学习能力分类分流的作用将被减弱，教师在课堂上将可能面对学习水平差异更大的学生群体。教师如何做到因材施教，兼顾每位学生的学习能力将会成为一个不小的挑战。如果处理不当，可以认为这对教学质量的保证将造成一定的负面影响。同时，“趋同化”削弱了不同学校的教学特色，这对于地区教育的长远发展也有一定不利影响。

其次，教师在流动过程中面临着比较频繁的调动，每次面对新的教学环境都需要重新调整适应，增大教师负担的同时不利于教学质量的提高。此外，从教育发达地区到欠发达地区、重点学校到非重点学校所造成的教师心理上的落差容易使其对调动产生抵触情绪，而工作地点的变化对教师家庭的影响更会加剧这种负面情绪的膨胀。虽然目前多个地区已经出台了相关保障被调动教师权益的政策，如提高调动至欠发达地区教师的待遇等，但在“教师轮换”制度运转过程中仍旧会有许多问题的出现，这需要在实践中对具体政策进行不断调整。在制度真正完善之前，教师的心理波动会成为导致教学质量下降不可忽视的因素。

（2）政策的产出效率（efficiency）问题

理想的产出效率是指对任何给定的资源应该最大化其产出成果（Levin，2002）。前面提到，多地教育部门在计划实行该项交流政策时赋予了轮换教师更多的权利保障，例如提供薪酬待遇方面的优惠政策等。据报导某县每年拿出不少于400万元的专项经费作为名师的奖励和补助，如果一位名师被轮换至到农村地区，他的津贴将是原来的三倍。从产出成果上看，如果将优秀资源给优秀的学生可以使有限资源得到最大程度的利用并为整个社会带来更大的效益，那么该政策将面临“为何不能为了全民整体福利的提高而选择将优质资源留在精英阶层”的挑战。

3 “教师轮换”政策对社会发展的长远影响

从积极的方面看，校长、教师基于责任心与使命感积极主动投入到新地区、新学校中工作、任教，那么政策实施将会起到“保峰填谷”的作用，将有可能从整体上提升各地区的教育水平，在长期的作用下逐步达到教育公平和教育均衡的目的。其次，政策将在很大程度上缓和“择校热”问题并打击推崇“金钱万能”的不良社会风气，维护良好的社会状态。此外，政策使经济不发达地区或经济基础薄弱家庭学生有机会受到优质教育，这种经历将指导学生在未来的人生道路中成为在社会、政治、经济活动中的合格成员，这将有利于社会凝聚力的提高（Levin，2002）。简而言之，政策的实施在一定程度上减少了社会大众对教育公平的质疑，树立了国家保障社会公平、平等价值观的形象，维护了社会稳定，为社会的健康有序发展提供了必要前提。

然而，一项新社会政策的作用不仅局限在它可以缓解一个问题，我们要看到它同样会扩大、改变或制造出新的问题（Glazer，1988）。如上文所述，如果学校的“趋同化”使得学生无法按照自己的能力水平选择适合自己的学校，又或者轮换教师没有形成其内在的交流意愿，政策将有可能出现反作用。因此在政策实施过程中要及时发现问题、调整具体的实施方案。

4 总结

在“教育公平、教育质量、产出效率”等多个价值出现冲突的情况下，“教师轮换”政策出于道德价值优先的立场考虑学生应该具有同等接受优等教育权利，体现出教育应有的公平原则。但这个目标的实现却有可能以“忽视学生能力和天赋的差异、面临可能出现的教育质量下降的挑战以及牺牲社会资源产出效率最大化”为代价。此时，一个更深入、更值得我们思考的问题是，政府基于什么样的理由和标准认为“公平”的价值观在目前的情形之下处于优于教育质量以及社会资源产出效率的优先地位（政策目的的矛盾）？是否值得牺牲某一些社会价值而去满足另一些特定社会价值的实现（政策结果带来的矛盾）？政策制定最大的问题在于如何样判断哪一种价值是社会应该最优先考虑的价值，政策制定者也难以平衡结果论与道义论之间的矛盾。

盡管“教师轮换”政策存在许多争议与内在矛盾，笔者同样对其持有一个积极和支持的态度。首先，笔者认为对于任何教育而言，如果它不能建立在公正、平等的前提之下，便不能称之为好的教育。同时，站在结果论的角度上分析问题我们应该特别关注这个理论本身存在的许多局限。例如，我们很难预知和计算政策的行为和结果对每一个相关群体的影响到底有多大。并且，由于每个群体的立场与价值观念存在差异，公众对于社会“最重要的价值”这个问题的结论也很难达成一致。因此，政策制定者很难找到一种政策结果是令整个社会公认为最佳的结果。

本文的局限在于，由于政策实行时间不长，对于政策具体的实施情况及产生的影响等数据的获取十分有限，故无法将其引入并对文章观点进行量化的分析、佐证及评价。其次，文章仅从规范性角度分析政策的目的和结果可能导致使文章不能从更为完整的视角看待问题，这可能给笔者分析政策的角度和视野带来很多局限性，影响文章对该政策理解的广度。建议在未来的改进中可以结合更多的数据及视角对该政策有一个在深度与广度中更为全面深入的分析。

参考文献

[1]Arneson，R.（1999）.Against Rawlsian Equality of Opportunity.Philosophical Studies 93：77-112.

[2]Clayton，M.（1997）.Educating Liberals：An Argument about Political Neutrality，Equality of                  Opportunity，and Parental Autonomy，D.Phil Thesis，Social Studies Faculty，University of Oxford.

[3]Glazer，N.（1988）.The limits of social policy.In Author，The limits of social policy（pp.1-17）.Cambridge，MA：Harvard University Press.

[4]Levin，H.（2002）.A comprehensive framework for evaluating educational vouchers，Educational Evaluation and Policy Analysis，24：159-174.

[5]Malen，B.，& Knapp，M.（1997）.Rethinking the multiple perspectives approach to education policy analysis：Implications for policy-practice connections.Journal of Education Policy，12（5）：419-445.