魏婷　孙彦娜

摘 要：当前，对纪检监察与内部审计是否应当合署办公的讨论意见不一。本文从SWOT分析角度，对纪检监察与内部审计合署办公的优势、劣势、机会和威胁进行全方位分析，并相应给出增长型、多元化、扭转型、防御型的战略建议，希望为二者今后的发展方向及单位相关工作机制的选择提供参考。

关键词：纪检监察;内部审计;合署办公;SWOT分析

一、概念释义

（1）纪检监察。纪检监察包括纪律检查和行政监察，纪律检查机关主要依据纪检法规条例，履行监督、执纪、问责职责;监察以维护行政纪律为主线，主要对国家行政机关、公务员及其任命的其他人员进行监督。

（2）内部审计。2018年1月，审计署发布了第11号令《审计署关于内部审计工作的规定》，将内部审计定义为对本单位及所属单位财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理实施独立、客观的监督、评价和建议，以促进单位完善治理、实现目标的活动。

二、SWOT分析

1.SWOT分析方法简介

SWOT分析方法又称为态势分析法，主要通过对研究对象自身情况及所处情境进行综合系统的研究分析，制定出科学、有针对性的策略。具体而言，一是对单位主体自身的优势（Strengths）、劣势（Weaknesses）和所面临外部环境的机会（Opportunities）、威胁（Threats）进行全方位研究分析，二是根据研究分析结果，明确单位具备的主客观要素，并对其进行有机组合，制定相应的发展战略，具体包括SO战略（增长型战略）、ST战略（多元化战略）、WO战略（扭转型战略）、WT战略（防御型战略）。近年来也逐渐应用于其他领域，例如本文所探讨的纪检监察与内部审计合署办公问题，可借鉴SWOT分析的思路，对其具备的优势、劣势、机会和威胁进行全方位分析，为二者今后的优化方向及单位相关工作机制的选择提供参考。

2.内部优势分析

（1）专业优势互为补充。纪检监察通过接收问题线索和信访举报，对相关违规违纪行为进行受理和查处，在问题的发现与处理处罚方面具有更高权威。内部审计在查问题方面具有专业优势，特别是在经济问题、财务收支、内部控制等方面，内部审计的专业判断能力与胜任能力更强。二者合署办公，实现了优势互补，进一步优化了问题发现、调查、定性、处理的全流程管理闭环。

（2）信息沟通成本降低。分署办公的情况下，部门之间也会有信息沟通，但是这种沟通可能由于跨部门障碍或部门站位不同，造成沟通受阻。合署办公后，部门整体的站位是一致的，工作人员得到的信息是一样的，在具体工作中，一些人员还能同时参与到纪检监察和内部审计工作中，信息沟通实现了零障碍。

（3）整体工作质效提升。纪检监察和内部审计都有监督职能，特别是在近年来廉政建设背景下，二者在财务收支、经济活动等领域的工作交叉增多，如果各自为营，很可能形成重复监督检查，一方面造成了资源浪费，另一方面也加重了被检查单位及部门的工作负担，影响其正常业务工作开展，降低了整体工作质效。

3.内部劣势分析

（1）工作整体导向侧重于合法合规性监督。IIA1理事会在内部审计的概念中，强调了“价值增值”的意义，并由此发展出增值型内部审计的分支。其观点认为，内部审计的目标不仅包括监督和评价，更应该凸显增值和改善，内部审计应立足于单位宏观和战略角度，深入参与内部管理，并就降低组织风险、增加单位价值等方面提供有效的意见建议。但是，合署办公有可能使部门的整体工作重点放在合法合规性监督，而忽略了内部审计在增加价值、优化管理、改善运营等方面的职能。

（2）人员配备与承担的工作任务不相匹配。基于相关行政事务归并等因素考虑，合署办公的人员配备可能存在“1+1<2”的情况，即在分署办公情况下，双方均能配备1人，而合署办公后，并不能配备到2人。但是，对纪检监察和内部审计的相关工作要求并不会因此降低，甚至因为合署办公，对其工作成绩寄予了更高期待。

4.外部环境机会分析

（1）二者在工作目标、对象、方法上有共通之处。一是工作目标一致，二者的共同目标都是为了保证各项法规及财经纪律的有效落实。二是监督对象交叉。三是工作方法共通，均通过听取专题汇报、开展调查、个别谈话、实地取证等检查方式，以获取相关事实依据。二者在工作目标、监督对象、工作方法等方面的交叉重合，为合署办公提供了前提条件。

（2）政策规定积极推动。十九届四中全会指出，要推进纪律监督、检查监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接，发挥审计监督、统计监督职能作用。据中央纪委国家监察委网站显示，2019年，中央纪委与审计署已建立健全了定期会商、重要情况通报、线索联合排查、聯合监督执纪等四项机制。各部门、各地区也纷纷有效落实上述要求，例如，人民银行构建了“大监督”工作机制，南京市出台了《关于纪检监察机关与审计机关进一步加强协作配合的实施意见》，为加强双方联系沟通、强化成果运用、提升监督效能等奠定了基础。这说明，顶层设计及相关政策规定正在不断推动双方的协调配合，给二者的合署办公提供了政策支持。

5.外部环境威胁分析

（1）二者在工作依据、主体、侧重点上存有不同。一是工作依据不同。二是工作主体不同，纪检监察工作主要由党员干部承担，内部审计工作多由具备一定会计财务、法律法律、基建等专业技术知识的人员开展。三是工作侧重点不同，纪检监察以纪律检查和效能监察为主，内部审计则根据工作需要，开展预算管理、经济责任、领导干部离任等专项审计。这些不同为二者的合署办公限定了制约条件。

（2）二者的失职失责风险越来越大。近年来，社会各界对廉政建设、单位合法合规运营等方面的关注度越来越高，对有关负面新闻的反应也越来越强烈，随着政府信息公开机制的不断健全完善，公众能够获取到的行政机关履职成效方面的信息越来越多，这对纪检监察和内部审计工作提出了更高要求，中央纪委及地方纪委也定期对“该发现的问题没有发现”等相关失职渎职案例进行通报，这说明，二者面临的失职失责风险越来越大。

6.发展战略选择

SWOT分析的核心思想是基于分析得出的内外部主客观因素，发挥优势，弥补不足，利用机会，减少威胁，从而制定符合分析主体特点的发展战略。具体到本文探讨的合署办公问题，也应遵循此原则（如表1所示）。

（1）SO战略（增长型战略）――合署办公。如果单位主体具备的优势远胜于劣势，面临的机会远大于劣势，建议采用合署办公的工作机制，使合署办公的优势发挥到最大化。

（2）ST战略（多元化战略）――合署办公或分署办公。如果单位主体具备的优势大于劣势，但在外部环境中，面临的威胁因素占据主导，则采用合署办公、分署办公均可，但建议一是要继续保持现有的内在优势，二是要认真分析外部环境，“政策规定积极推动”的外部因素带来的双方协同协作是大势所趋，而威胁更多地体现在失职失责风险的增加，所以无论采用合署办公还是分署办公，都应完善双方的协同工作机制，同时降低失职失责导致的系统性风险。

（3）WO战略（扭转型战略）――向合署办公转型。如果只是因为单位自身劣势所限，则应选择向合署办公转型，解决信息沟通不畅、整体工作质效受阻等问题，不断弥补内部劣势，明确纪检监察与内部审计的责任分工，肯定内部审计价值增值的意义，同时在人力配备上予以一定支持。

（4）WT战略（防御型战略）――分署办公。如果单位内部管理体系有待完善，合署办公发挥不了优势作用，反而使劣势凸显，同时，在外部环境中面临很大的威胁，则分署办公是更为科学务实的选择。

三、启示与建议

（1）制定与本单位实际相适应的工作机制。是否采用合署办公，并没有统一绝对的答案。各单位应立足本单位实际，对合署办公的优势、劣势、机会、威胁等进行综合权衡，明确本单位具备的主客观条件，坚持问题导向、目标导向、成果导向，扬长处、补短板、抓提升，科学制定适合本单位特点的工作机制。

（2）大力加强人才队伍建设。人才优势是最大优势，是保证纪检监察和内部审计工作有序开展的前提，是确保财经法纪严格执行的基础。无论是否选择合署办公，都应加强人才建设，努力打造一批懂懂审计、懂财务、懂法规的复合型人才，增进人员之间岗位交流与培养锻炼，推荐合适人选多参与巡视巡察、内部审计等专项工作，在实践中完善知识体系、筑牢专业根基、拓宽思维视野、提升综合能力，为纪检监察和内部审计工作提供人力、智力支持。

（3）深入推进信息化建设。真实完备的信息储备是推进单位信息公开、降低二者失职失责风险的基础，同时，也能满足二者合署办公或协同工作机制所需的數据、成果及技术方法需求。建议搭建大数据应用决策、专业办案、业务协同、信息共享等平台，发挥科技手段的存储优势、高效优势和客观分析优势，通过信息化建设与业务工作的深度融合，助力纪检监察和内部审计工作更加科学、严密、高质、高效开展。

参考文献

1.审计署.审计署关于内部审计工作的规定（审计署令第11号）.

2.郑石桥.内部审计与监察合署：理论框架和例证分析.会计之友，2017（10）.

3.中央纪委国家监察委.2019年1至11月全国审计1.9万多名领导干部审计监督与纪检监察监督有机贯通，2020-01-07.

（责任编辑：何卉）