喻梦伊，陈钟文

（江苏省生产力促进中心，江苏南京210042）

0 引言

经过30 年的高速发展，近年来中国经济下行压力逐渐增大，尤其是始自2018 年的中美贸易摩擦、2019 年的猪肉价格大涨、2020 年的新型冠状病毒肺炎等重大挑战，都给中国经济发展蒙上了阴影。一方面，2020 年伊始的新型冠状病毒肺炎疫情，正值春运，给传统消费旺季，尤其是住宿、交通输运、旅游和餐饮等行业，带来了巨大冲击；另一方面，虽然国内疫情逐步得到控制，但海外疫情却愈演愈烈，进一步增加了我国进出口贸易的不确定性。面对此百年未见之大变局，稳就业、防经济失速成为目前政策重中之重。在拉动经济增长的“三驾马车”中，在此关键时刻最有效的是投资，尤其是对基础设施的投资。其实，从历史角度来看，过去的几十年的中国从适度超前基建中受益匪浅。1998年、2008年两次经济危机中，中国都加强了大规模的基建投资。这些投资尽管在当时都饱受批评，但从现在回看，这些却在降低运输成本、释放中国经济增长潜力和提升制造业竞争力方面意义重大。

2020年3月4日，中共中央政治局常务委员会召开并明显加码基建投资。但与注重“铁公基”的老基建，中央此次提出的新型基础设施建设强调5G、工业互联网、大数据中心、人工智能等数字经济和智能经济以及包括特高压、城际高速铁路和城际轨道交通、新能源汽车及充电桩等基础设备补短板。新型基础设施建设一方面能够在短期内刺激国内需求，另一方面可以增加长期有效供给。2019 年，我国城镇化率为60.6%，而发达国家平均约80%［1］，因此我国城镇化空间仍然巨大。2030 年中国城镇化率预计将达到71%，将新增2亿城镇人口，并且聚集在珠三角、长三角和京津冀等地区，因此，此时适时提前规划并建设这些地区的新型基础设施，可谓意义重大。

1 政府投资规模

截至2020年3月5日，广东、云南、福建等24个省市区公布了未来与2020 年的投资计划，项目数目达到2.2 万项，未来投资总额超过48 万亿元，2020 年度计划投资规模近8万亿元，预计2020年的投资增速在12%～15%，如图1 所示。据估算，基建增速提升1 个百分点，可能拉动GDP 增速0.11 个百点，因此，政府在2020年的基建项目投资可拉动GDP 1.2%～1.5%。

值得注意的是，在各省市公布的投资计划中，新型基础设施建设投资占比约为15%。以南京市为例，2020年政府投资计划为587亿元，其中新型基础设施建设投资额为78.6亿元，占比13.4%，其中，5G基站建设投资额为35亿元，占比达到44%。

2 新型基础设施建设项目融资渠道

图2为国家固定资产投资资金来源，主要包括自筹资金、国家预算内资金和国内贷款3 部分。从图2中可以看出，自筹资金的比例最高，达到59%，其次是国内贷款和国家预算内资金。现阶段自筹资金的形式主要有政府性基金收入、政府专项债以及各种债券等。政府性基金收入中，征收及出让土地的收入占主要地位，占比可达81%，2018年的全国土地出让金收入达到6.5万亿元，2019年土地使用权出让收入增长达到11.4%［2］。

图1 各省市长期计划总投资规模以及2020年投资规模

图2 2008—2017年全社会固定投资资金来源

图3 为近5年的地方政府专项债新增限额。从图中可以看出，专项债规模的规模稳定增长并呈现明显的非线性趋势。其中，2015 年的限额为0.1 万亿元，而2019 年达到2.15 万亿元，2020 年前两个月发行规模已超0.95 万亿元，同比大增0.57 万亿元，全年新增专项债更是可达3 万亿～3.5 万亿元。近年来专项债大幅增长，一方面是因为专项债发行时间不长，投放模式都处于探索阶段；另一方面，政府性基金支出受隐形债务影响，压力逐渐增大。过去3年专项债投入基建项目的占比都在20%～30%，2020 年提升到80%。这是由于2020 年专项债将有两项结构性调整：一是专项债资金用于项目资本金的规模提升至20%左右；二是不得用于棚改、土储等领域——政策的变动将有效拉动基建投资。并且如前文所述，15%流向新型基础设施建设。因此，投资新型基础设施建设能够打开基量空间，优化投资结构。

3 新型基础设施建设项目融资模式

新型基础设施建设项目融资主要有以下几种。

3.1 传统项目融资模式和PPP模式

传统项目融资和PPP 模式仍是当前最主要的融资模式，项目融资主要适用于可依靠自身现金流实现贷款偿还的项目，公司融资主要依托借款人综合现金流还款，PPP模式通常由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管。PPP 项目通常具有资金量大、融资期限长、收益率低的特征。同时，PPP项目参与方多，参与方法律地位不平等，目前看来，由于政府信用体制尚不完善，仍旧存在一定的失信风险，这使得PPP项目融资的过程中，金融机构需要承担更复杂的风险［3］，并且预期回报有限［4］。

3.2 融资再安排模式

融资再安排模式是国际上普遍采用的融资模式，适用于能源交通基础设施领域。能源交通基础设施项目往往投资额度大且生命周期长，但部分项目受区域经济发展水平、人流量等因素影响，项目自有现金流往往无法在规定的贷款期限内满足还本付息，运用融资再安排模式，还款期内以项目自有现金流进行倒算，在满足前期低偿债覆盖率的基础上，最后一年进行大额偿付。从本质上讲，融资再安排模式延长了项目贷款期限。

图3 近5年的地方政府专项债新增限额

3.3 成本规制票款补差模式

该模式由政府发文明确对乘客票价进行补差，确定补差标准和流程；乘客支付票款和财政补差票款作为轨道公司的收入，用于覆盖生产经营支出以及折旧、摊销的成本，形成公司自由现金流。银行根据项目和公司现金流水平进行贷款决策，政府只承担对乘客的票差补贴责任，与轨道公司债务偿还无关，也与银行隔离，因此涉及的财政支出不作为隐性债务处理。

3.4 TOT模式（移交-运营-移交）

TOT作为PPP的一种延伸模式，一般由发起人将一定期限的已建成项目产权或经营权有偿转让给投资人，交其运营管理，投资人在约定的期限内通过经营回收投资并获得回报，到期后投资人再交还项目。该模式可实现政府部门或国有企业盘活存量资产，优化负债结构，回收资金用于项目建设，还可减轻政府出资压力。国办101 号文明确提出鼓励采用TOT、ROT（改建-运营-移交）等方式，TOT模式已基本具备外部政策环境基础。

4 新型基础设施建设项目融资建议

4.1 规划先行

围绕新型基础设施建设项目融资，政府部门可适当提前吸收金融机构作为协调小组成员，围绕新型基础设施建设专项领域，积极合作探索，共同编制系统性投融资规划和专项规划。同时，政府与金融机构也应当加强人员的沟通交流，这样有助于双方的信息互通、共享，防止信息不对称造成的误解。

4.2 发挥政策性金融的引领作用

政策性金融机构支持基础设施建设具备特殊的优势。政策性银行融资具有大额、低息、长期的优势，与基础设施建设投资金额大、效益低、建设周期长的特点相得益彰。因此，发挥政策性金融机构在新型基础设施建设项目融资中的引领作用，对于吸引社会资本有着重要意义。

4.3 创新市场化融资模式

在新型基础设施建设项目融资过程中，应当发挥市场的决定性作用，充分动员社会资本参与项目投资。对于具体项目，应当制定具体实施路线，不必拘泥于已有的融资模式，而应当根据项目实际情况，开发更加适用于项目的融资方案。同时，对于不同项目，可进行适当的捆绑打包，以实现“以肥带瘦”，为融资条件较差项目开辟新的融资环境。