徐景安

推进社会治理现代化是党和国家的重大目标，也是深圳建设中国特色社会主义示范区的重要内容之一。

改革开放40多年来，深圳在招商引资、科技创新、人才引进、基础建设方面取得了很大成就，实现了快速发展，与人民生活密切相关的经济成果共享、公共服务均等、社会保障健全、弱势群体关注、精神健康保障等社会治理层面的工作，亦有不小进步，但仍有较大的提升空间。推进深圳社会治理创新的关键，是新时代更好转变政府职能，在关系人民幸福最直接、最迫切的问题上，创造新经验，做出新示范。

一、对非户籍生存困难群体实行救助

2019年，深圳人均GDP为3万美元，达到高收入国家的水平，但深圳非户籍人口中仍存在需要救助的贫困人口。

2017年对某区抽样入户调查结果显示：入不敷出者占22.81%，人均月收入低于800元且未领到低保金者占86.36%，其中非深圳户籍占82.46%;人均月收入801～1200元且未领到低保边缘救助的占93.83%，其中非深圳户籍占80.25%;失业人口，未获得失业救助的占91.82%，其中非深圳户籍的占73.09%;残疾人口未获得政府救济的占62.2%，其中非深圳户籍占41.18%;医疗、灾害救助或临时救助，非深圳户籍不能申请的占1.99%;70岁以上老人未领到老年津贴的占76.18%，非深户籍占80.11%;不能自理老人无人照顾的占9.29%。

按照深圳现有政策，对深圳户籍实行低保、失业、残疾人口救助，而把绝大部分非深圳户籍人口排除在外，这与中央提出的“逐步实现常住人口基本公共服务均等化”存在一定差距。統计数据显示，2019年深圳常住人口1343.88万，其中常住户籍人口494.78万，常住非户籍人口849.10万，非户籍人口占比非常大。因此，要实现常住人口基本公共服务均等化，需要从救助生存困难的群体做起。建议选择一个区试点，发布社会救助申请表，将入不敷出、人均月收入低于800元和家庭月收入低于1200元、失业人口、残疾人口，需要医疗、灾害救助或临时救助人口，以及无人照料、不能自理的老人登记在册。同时，根据入户调查情况，制定救助的方案和步骤，包括对救助对象条件的认定，以及救助方式和救助数量都可根据不同情况确定。此外，对非深圳户籍人口实行救助，应在可控的范围内分步骤进行，需要在摸清情况的基础上制定救助方案。

二、在全社会推广情感护理

深圳是一个移民城市，大多数人远离亲人和朋友，工作压力大，容易产生情感精神问题。深圳精神障碍率10年间增加了100倍，心理性疾病人群占城市人口比重为24%，高于全国17%的平均水平。此外，中国每年自杀28.7万人，自杀人数大大高于交通事故、工伤事故、刑事案件、自然灾害死亡人数。自杀呈低龄化趋势，涵盖大学生、中学生、小学生各个阶段，甚至还存在相约集体自杀的现象。

因此，必须高度关注和加强精神健康方面的治理工作。精神健康工作包括精神病医治、心理障碍治疗、情感困惑排解三个方面，其中尤为重要的是情感护理。与心理学研究心理不同，情感护理以研究情绪为出发点。一个人的心理，只有专家才能了解，但情绪如何，大家都能感知。情绪是人与人沟通、交流的第一信号。一个人的喜怒哀乐会通过表情、神态、语言、肢体表现出来，所以情绪是关注、观察、研究人的最佳切入点。从广度来说，人人都有情感困惑，都需要情感关怀，人人都有责任和义务关注、关心自己的亲人、同事、朋友的情感，可以倾听、抚慰、疏导。从深度来说，情感护理需从情绪入手，了解求助者发生了什么情感矛盾和冲突，观察他的行为反应，对事件的认知，从而进一步了解他的性格、素养、品行、人格，找到事件发生的真正原因，帮助他认识自己、提升自己、改善自己。

情感护理的要义，一是打破心理咨询的专业局限，发动全社会关注人的情绪，关心人的情感;二是打破心理咨询的价值中立，帮助人树立正确的人生观和价值观，不局限于技巧和方法层面，引导他人懂得做人的根本。

情感护理是新时期做思想教育工作的新形式，化解社会矛盾、保障社会稳定的新举措，提高民众幸福感的新路径。可将社区楼长，以及合适的深圳义工，培训成为情感护理志愿者，在社区建立情感护理站，关注社区居民的情感冲突和矛盾，进行疏导调解，严重者及时进行报告，由社区、街道和区派出情感护理师或心理咨询师介入，保障其精神健康。

中国14亿人口，保障国民精神健康，不能只是依靠3万名精神医生、10万名心理咨询师，需要一场全民保卫战，情感护理应在全社会推广。

三、推进信访改革

信访部门是制度运行的观察哨，民众反应的温度计，领导决策的参谋长，矛盾处理的协调人。提升信访的研究功能，以及参与政策制定、推动制度改革，这是新时期、新形势对信访工作的新要求。

信访工作人员的第一要务，是以认真、同情、理解的神态，倾听信访人的诉求，这是建立良好咨询关系的第一步。而目前部分信访工作人员的工作方式粗放，敷衍塞责情况较多，这就造成信访人的不满，致使矛盾激化。

作为直接面对来访群体的信访部门，首先要创新有效化解社会矛盾的理念和方法。可以借鉴情感护理的理念和方法，对来访者进行安抚和疏导，再进入处理问题的程序。

信访工作人员的角色定位，不应该只是“门诊挂号”的分检员，利益诉求的转达与协调者，而首先应该是情感护理工作者，心灵抚慰与思想的引导者。信访工作部门不仅是民众受困时的求助机构，而且应当是抚慰民众情感的港湾、指导民众人生的场所，使信访人受益，也使信访干部愉悦，提升信访工作的地位和作用，更好地起到改善政府与民众关系、维护社会稳定的作用。

目前，信访工作采取受理、转送、交办的传统处理方法，已不能适应形势的需要。究其原因，一是现行政策、体制缺位，找不到处理问题的依据与部门;二是现行政策、体制缺陷，本身就是问题产生的原因;三是有关部门的官僚、拖拉、推诿、腐败作风使然。在无法找到有权处理的部门，或有权处理的部门本身就是问题的情况下，按传统办法处理难以解决问题，必然造成重复上访。

按信访条例规定，信访部门具有调查研究、政策建议的职能，因此重个案、轻研究的状况需要得到改变。建议一是配备研究力量，二是委托社会研究。现行政策和制度的缺陷不适应新形势，这是引发社会矛盾的重要原因之一。信访工作人员应该从个体投诉、群体反映中敏锐地觉察到有研究价值，并选择若干涉及群体利益，尤其是公共政策问题进行研究或委托研究，提出政策建议，供有关部门和领导决策。

信访部门应改变目前疲于应付的被动局面，创新理念、思路和方法，为信访改革探索经验、做出榜样。这既是政府造福民众、稳定社会的举措，也是民众摆脱困惑、实现美好愿望的重要抓手。

四、实行幸福指数管理

习总书记考察深圳时提出，“把为人民谋幸福作为检验改革成效的标准”。这就需要落实到具体工作中，实行幸福指数管理。

幸福是人的重要需求获得满足而产生的愉悦感，是需求客观性与感受主观性的统一。幸福需求是可以量化、测量与统计的，这就是幸福客观指标评价体系，可简称为幸福度。对幸福需求满足而产生的感受与体验，采用問卷的方式调查，这就是主观幸福感测评，可简称为幸福感。幸福度与幸福感加权就是幸福指数，成为评价幸福的测量工具。

幸福指标选取应考虑以下原则：一是与民众幸福关联度高，二是属于政府的职责范围，三是可以统计与考量，四是与国家、省的指标具有可比性。可以从扩大居民消费、改善居住环境、健全社会保障、维护公共安全、完善社会治理、彰显公平正义、提升文化内涵、关爱民众健康等层面设计考核指标。深圳需要实行幸福指数管理，把满足人民对美好生活的追求量化，并体现到政府的各项工作中，才能体现出问需于民、问政于民，是直接民主的一种方式，真正实现以人民为中心，以人民为评价主体，真正代表人民的利益。

五、制定民生长远规划

目前，提高民众幸福感最迫切、最直接的是保障和改善民生。我国制定了十三个五年计划和规划，过去以工农业总产值，后来以国内生产总值作为目标，重点是发展，有量化的指标，以产业政策和项目建设作保障，而民生则未成为重点范畴，导致民生问题一直“打补丁”以及碎片化。民生问题需要系统化、制度化、目标化地解决，需要专门制定民生长远规划。

新冠疫情的全球蔓延，给全世界带来了难以估量的负面影响，导致全球经济衰退。如何快速重振我国经济，成为紧迫的抉择。以往政府总是选择加大投资，以其作为拉动经济发展之举。然而，中国是14亿的人口大国，中国经济发展的巨大动力是居民消费。由于社会保障制度不健全，大多数居民承受着教育、医疗、住房、养老的压力，消费能力严重不足，致使我国居民消费率仅为39%，远低于世界平均水平。在这种形势下，中央提出，要“构建国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”，以更好保障中国经济安全，拓展经济发展空间，培育新形势下我国参与国际合作和竞争新优势。而保障和改善民生，不仅是发展经济的目的，也是构建国内需求链、拉动经济的重要手段。

《中共中央 国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》对深圳提出的战略定位，其中之一便是要成为“民生幸福标杆”，要求 “逐步实现常住人口基本公共服务均等化”。

覆盖全民的均等的社会保障，需要在测算、研究的基础上分步骤实施，制定长远的民生规划。要根据深圳的实际情况，确定民生的范围，提高直接民生占财政支出的比重，从居民收入增长、社会救助体系、社会保障体系、公共服务体系、公共安全体系、公共财政制度、整合社会资源等方面着手。逐步实现公共服务在各类人群的均等化，降低直接民生中的行政开支成本，增加民众受惠比重，把改善民生真正落到实处。用民生规划“倒逼”产业优化、城市规划以及政府职能转变。尤其是要调整财政支出结构，压缩行政不合理开支，实现向非户籍倾斜，向困难群体倾斜，向社区基层倾斜。

（作者系中国幸福研究院院长、中共深圳市委原常委）

（收稿日期：2020-07-01   责任编辑：张 洁）