焦雪梅

??摘要??本文是作者对“村改居”社区长期跟踪调研的基础上形成的理论成果，以济南市历城区为样本，通过分析“村改居”社区集体经济组织现状，找出集体产权制度改革中遇到的主要问题及原因，提出进一步做好“村改居”社区集体资产改制的建议。

??关键词??村改居社区，集体产权，制度，改革

党的十九届四中全会明确提出：深化农村集体产权制度改革，发展农村集体经济，完善农村基本经营制度。进一步指明了“村改居”社区集体产权制度改革的方向。

1“村改居”社区迫切需要集体产权制度改革

“村改居”指对“城中村”进行完全城市化的系列改革。随着济南市新型城镇化的快速发展，2001年2月，历城区“撤镇改办”时，原洪楼镇12个村成建制地转化为“村改居”社区，农民变居民、农村转社区、集体土地绝大多数转为国有土地。

随着城市化进程的加快和经济总量的不断扩张，这12个村改居社区利益的相关性不但没有因城市化下降，反而增强。征地、房地产开发和集体不动产收益，成为共同关注的焦点，也是矛盾的焦点。因居企不分，导致社区集体企业产权不清，管理混乱，争吃大锅饭现象严重，滋生寻租现象，不但不利于集体资产的保值增值，而且造成上访等社会不安定因素，迫切需要产权制度改革。

2“村改居”社区集体产权制度改革中遇到的主要问题

2018年4月，历城区印发了《关于稳步推进历城区农村集体产权制度改革的实施意见》（济历城发【2018】14号），历城区农村集体经济组织产权制度改革工作全面启动：一是全面开展农村集体资产清产核资。二是合理确认集体经济组织成员身份。三是有序推进经营性资产股份合作制改革。在推进集体经济产权制度改革的过程中，“村改居”社区主要遇到了以下问题。

2.1思想上求稳怕乱有顾虑

“村改居”社区是一个特殊场域，而资产改制是一个利益重新分配的过程，在实际操作中必定会触动即得利益者的利益。特别是一些社区当前正处于社区发展转型期、矛盾利益交汇期、新老班子交替期、思想波动浮动期，本身就有不稳定的因素存在，害怕捅“马蜂窝”，害怕改制时有些人趁机闹事，进而使社区乃至整个街办更加不稳定。致使工作推动难。

2.2集体经济组织成员界定难

村改居集体资产改制遇到的最棘手问题就是集体经济组织成员的界定，就是一直和谐稳定、走在全市前列的社区也在这个问题上犯了难。从20世纪80年代初开始，历城区这12个“村改居”社区的耕地陆续被征用。当时政府对被征地的村采取了两种补偿方式：一是给予“农转非”指标，即安排部分农民进城就业;二是给予征地补偿款，被征地的村利用征地补偿款和留存的集体土地发展各种形式的经济，取得了一定的经济效益。有的社区，随着集体经济逐步壮大，集体资产规模越来越雄厚，村民分享的福利不断提高。某社区居民每月单从居委会领到的养老金最高可达5000多元。与之相对应，原先通过“农转非”进城的农民由于技术、文化等因素制约不能取得较好的工作岗位，工资收入远低于村民收入，于是，他们强烈要求回村参与分享集体经济成果。

由于农转非的时间都比较长，新老成员的变化很大，流入流出社区人员构成比较复杂。另外，外嫁女不愿意迁走户口，甚至要求自己子女户籍也迁入本村以参与集体经济分红;每年新增一定数量人口，包括新生小孩、新娶媳妇等，增加了集体经济组织成员界定的复杂性。

2.3股权（份额）设置难统一

是否设置集体股及集体股的占多大份额社村改居社区股权设置所面临的最大争议。《关于稳步推进历城区农村集体产权制度改革的实施意见》规定：股权设置提倡以成员股为主，成员股设置根据村（居）资产状况，可只设人口股;也可以人口股为主，兼顾成员对集体经济的贡献，分别设置人口股和农龄股（劳龄股）等。是否设置集体股及集体股所占比例，由集体经济组织成员大会或代表大会讨论决定。有些社区负责人主张设集体股，但群众意见不一致。社区负责人的顾虑是万一不设集体股，集体经济组织就失去了公有制性质;再者，当前集体经济组织承担了大量的公共服务职能，如社区道路维护，群众的电费、水费、取暖费，公共设施的维护等等公益事业都需要资金，需要通过设置集体股筹集经费。而有些社区负责人主张不设集体股，担心改制时保留集体股，会再次出现集体股权属关系不清晰的问题，留有后遗症，极易产生新的矛盾，但社区集体经济组织部分成员又愿意留集体股。

3进一步做好“村改居”社区集体资产改制的建议

针对上述推进农村集体经济组织产权制度改革中遇到的现实问题，笔者通过查阅文献，研究政策，到试点单位实地调研，学习本地及发达城市改制完成村居的经验做法，结合我区实际，提出以下建议。

3.1借鉴试点经验，稳步有序推进

村改居社区集体资产股份（合作）制改造是一项政策性强、工作量大、涉及范围广的系统工程，目前，历城区已在有可量化经营性资产、两委"班子战斗力强、干群关系和谐的社区完成了试点工作，正在取得试点经验的基础上逐步加以推广。建议对于我区改制条件暂不成熟的村改居，先做好清产核资及集体经济组织成员界定的统计核实公示等工作，为下一步改制打好基础。要从各街办的实际出发，做到成熟一个、发展一个、改造一个，不能一哄而起。

3.2做好舆论宣传，统一思想认识

让广大居民充分认识到，实施股份制改造，并不是瓜分集体资产。充分讲清楚股份（合作）制只是一种新型的合作经济组织模式，它通过明晰量化股权，改革管理体制，来转变经营机制，完善监督机制，改变分配方式，促进村集体经济进一步发展的新途径。尽全力消除每个村民的不满、误会与不解，解决各项矛盾，要保证创新稳步、安全、全面的推行。

3.3多渠道民主协商，界定集体经济组织成员与股权设置

在符合相关法律法规和政策精神的前提下，农村集体经济组织成员资格的认定应遵循“尊重历史、照顾现实、实事求是”的原则，充分尊重农村集体经济组织的自主权。对居民争议较大、特殊或者疑难问题，充分发挥社区协商民主的作用，举行多层次多渠道的民主协商。在具体操作过程中，可把握以下几个关键：

一是从范围上要涵盖各阶段的不同群体。历城区这12个村改居社区，农转非的时间各不相同，还有两个社区没有农转非。各村有各村的情况，有为居民交社保的，也有没交的，有农转非时安排到集体企业的，也有没安排的，还有已经去世的。情况极其复杂。当前村改居集体资产是各个历史阶段集体经济组织成员劳动成果的累积，所以在充分尊重集体经济自主权的基础上，从范围上尽可能涵盖各阶段的不同群体。

二是从权利和义务的关系上要讲究对等性。享受权利的前提是履行义务，履行多少义务就享有多少权力，成员享有的权利应与本人对集体经济组织承担的义务和做出的贡献相匹配。

三是从政策的稳定性看要统一标准。因为成员资格的认定与每位集体经济组织成员的切身利益密切相关，制定政策时一定要反复征求意见，征得绝大多数成员的认同，执行时要采用同一个标准，不能实行双重或标准，更要防止政策“翻烧饼”。

四是从程序上要以公开促公平。对这些村改居社区经济组织成员的变化情况最了解的还是社区群众，因此他们也最有发言权，所以要严格按照程序公开，以公开促公平公正，将成员资格认定的决定权交给本社区集体经济组织成员，自我管理，自我监督，充分协商、民主决定。

总之，产权制度改革牵扯到每家每个人的切身利益，是牵一发而动全身的大手术大改革，改革要想顺利进行，离不开顶层設计、群众拥护，法律支撑，两委努力，这样才能干成事，把好事办好。股份制改造后，村改居社区完全纳入城市化治理轨道，社区居民委员会与社区企业及有关经营开发行为分开，社区的公共事务管理和社区企业经营分离，新时代历城区城市化进程新时代势必会迈上更新更大的台阶。

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