戴娜

【摘要】城乡融合发展是实现区域均衡发展的前提和路径。经过改革开放40余年的发展，江苏省江阴市城乡融合发展水平不断提升，在城乡经济格局、就业与社会保障、城乡生态文明、基本公共服务、城乡社会治理等方面初步实现了一体化。然而，江阴也面临着城乡差距显著、长效增收机制欠缺、农业基础薄弱、发展机制不完善等障碍，应通过完善、提升农民增收机制、加大保障力度等舉措，进一步推动城乡融合发展。

【关键词】城乡协调；社会治理；乡村振兴；公共服务

【中图分类号】F127【文献标识码】A【文章编号】2095-5103（2020）05-0070-04

党的十九大报告首次提出乡村振兴战略，明确了按照坚持农业农村优先发展的总方针、加快推进农业农村现代化的工作思路，也为地方各级政府推动城乡融合发展明确了目标、绘制了蓝图、明晰了路径。2019年4月，《中共中央、国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》的颁布与实施，既为地方各级政府贯彻落实“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”提供了制度参照，也是对城乡发展作出了规划安排。经过40余年的改革发展，江阴虽然从农业县转变为“以工业立市”的县域经济“排头兵”，但依然将农业农村发展摆在首位；并借助江阴县级集成改革的契机，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，聚焦乡村振兴战略实施规划，着力解决制约城乡发展的突出问题，建立完善城乡一体化体制机制，打造城乡融合发展江阴样本。

一、江阴市城乡融合发展现状

江阴市在城乡融合发展方面起步较早，工作扎实，成效显著。近年来，江阴市以集成改革举措为重点，顺应城乡发展规律，全力实施城乡经济格局、就业社会保障、生态文明体制、基本公共服务、城乡社会管理“五个一体化”，确保全体市民共享改革的发展成果，不断提高市民的获得感、幸福感、安全感。

1.围绕优化经济结构，推进城乡经济格局一体化

城乡融合发展的前提是城乡产业布局的一体化，以此形成新的经济增强点，促进高质量发展。为此，江阴市以“优化城乡产业布局、促进三产融合发展”为目标，不断优化城乡产业结构和生产力布局结构的调整。一是通过政府引导、企业参与、市场运作的运营模式培育农业园区；二是“百企建百园工程”，积极鼓励各类社会资本和新型农业经营主体投资农业园区。江阴市积极通过“江阴璜土镇葡萄风情小镇”“江阴（华西）现代农业产业示范园”等省级农业现代化示范园项目，打造农业园区的产业链，实现集新品研发、生态养殖、绿色种植、物流配送于一体的“全链条”式农业生产。目前已建成璜土果蔬、青阳家禽、新桥苗木等特色农业园区；涌现出了阳光、海澜等一大批农业科技园区。延伸农业产业链条，重点扶持大娘水饺、美天奶业等骨干企业，打造供应链，提升农产品的附加值，实现一二三产业的融合发展，提高农业的现代化水平和综合效益，推动城乡产业一体化发展。

2.重点关注民生建设，推进就业和社会保障一体化

城乡融合发展的核心是促进城乡居民共享优质的公共服务，实现就业和社会保障一体化。近年来，江阴勇于突破就业和社会保障等方面的制度藩篱，扫除体制性障碍，以城乡就业“四统一”，即统一就业登记、统一就业培训、统一就业指导、统一就业管理为目标，实现城乡劳动就业者就业服务共享、就业机会平等。2018年，江阴全市提供就业岗位6.16万个，本地劳动力实现就业4.95万人，其中农村劳动力就业2.65万人，城镇就业困难人员实现再就业1780人，农村劳动力充分就业率为95.2%。一是不断优化完善社会保障体系，各镇（街道）均设立劳动保障服务所，各村（社区）配备了社保专职人员，负责了解百姓的收入情况，保障金的发放情况等。二是不断完善各类保障标准与经济发展同步提高的自然增长机制，稳步提高社会保障标准和统筹层次。三是围绕“衣食住行、生老病死、安居乐业”，精准抓好服务，不断织牢社保、医保、养老、兜底四条保障线。

3.落实环保优先理念，推进城乡生态文明一体化

生态宜居的美丽乡村是实现城乡融合发展的最大优势，也是提升农民幸福指数的有效载体。江阴市以“两减六治三提升”的“263”专项行动为抓手，统筹生态修复，积极打造种养结合、环境优美的田园生态综合体；以最美乡村建设重点，以农村示范建房试点为契机，努力打造一批布局合理、规模适度、设施完善、环境优美的特色美丽乡村，改善农村人居环境，努力形成“城乡生态不断优化、城乡环境明显改善”的发展态势。

4.发挥政府主导作用，推进城乡公共服务一体化

一是优先发展教育事业，以集团化办学、城乡教师交流等多种举措，推动城乡享受均等化的优质教育。二是“人人享有初级卫生保健”落到实处，社区卫生服务覆盖率达100%。三是深入实施文化惠民工程，推动电影、戏剧、书籍、评弹等文化下乡活动，全年开展各类文化惠民活动3000场以上。四是加快发展养老事业，积极构建多元化多层次养老服务体系，居家养老援助服务人数不低于老年人口的10%，确保每千名老人拥有养老床位43张。五是全面推进“村村体育健身工程”，累计建成全民健身工程近300个。

5.坚持改革创新突破，推进城乡社会治理一体化

在城乡社会治理中，江阴市逐步形成了城乡“一盘棋”的治理体制，改变了“重城轻乡”的治理格局。一是以网格化管理提升农村基层治理水平，以尊重传统、便于服务为原则，将全市划分为17个一级网格、271个二级网格、1558个三级网格，实现全市范围的网格化全覆盖，真正将社会治理的触角延伸至基层。二是通过有限电视平台设置三务公开“户户通专班”，升级农村三务公开监督方式，进一步完善村级治理体系。三是借鉴“枫桥经验”，打造访调对接转化一体化、信息互通无缝化、律师参与专业化、积案化解精准化和心理疏导常态化的工作模式，提升基层治理效果。

二、江阴市城乡融合发展的现实阻力

江阴市在推进城乡产业布局、社会保障、生态文明、公共服务、社会治理等方面取得了显著成效，城乡二元结构逐步消解。但江阴城乡融合发展也面临着严峻挑战和现实阻力。

1.城乡差距依然存在

江阴城乡统筹整体高于全国平均水平，但城乡之间在基础设施建设、医疗卫生、教育、住房保障等方面依然存在较大的差距。基础设施方面，一些自然村道路不畅、停车位缺少；医疗保障方面，农村缺少优质的医疗服务，且在医疗保障标准上也存在巨大差距，城镇居民的医保筹资标准为3200元，而农村居民“新农合”的筹资标准仅为880元，两者之间的差距，让农村居民难获得优质医疗服务。

2.长效增收机制欠缺

2018年，江阴市全市居民人均可支配收入54281元，增长8.7%；其中城镇居民人均可支配收入为63957元，增长8.1%；农村居民人均可支配收入为33136元，增长8.5%。城乡收入差距尽管低于全国平均水平，但仍有3万多元的差距；而且，农民增收幅度低于人均增长幅度，缩小城乡收入差距仍然是当前及今后的重要任务之一。江阴市还有4000多名低收入群体，其中80%以上为农村居民，这部分农民收入偏低，缺乏劳动能力和有效增收的途径。

3.农业经济基础薄弱

城鄉融合发展面临的严峻挑战之一是农业经济基础薄弱。江阴农村工业基础以中小企业为主，处于产业链条的中下游，企业原材料成本、用工成本居高不下，利润空间逐步下降。与此同时，城市化的向外扩张和农村城镇化的发展，占用了大量的土地，农民失去赖以生存和发展的资源，村级集体经济可持续发展受到影响。截至2019年，江阴仍有25个经济薄弱村年村级稳定性收入低于250万元，跳出薄弱村的难度较大。

4.发展机制不完善

从体制机制来看，城乡融合发展面临体制机制的制约。一是现有土地流转制度不完善。土地流转的价格机制、监督机制还尚未完全确立，不利于土地规模经营和农业生产率提高。二是现行财政体制“重城轻农”导致对农业、农村投入相对不足。三是城乡一体化的领导管理体制尚未健全。完成农村各项改革任务对党的领导体制和运行机制提出更多新要求。

三、推动江阴市城乡融合发展的路径

目前，江阴城乡发展一体化的新格局正在形成，但改变城乡差距过大的这种状况不可能一蹴而就，需要巩固现有改革优势，构建城乡一体化推进机制。

1.构建农民增收长效机制

生活富裕是乡村振兴的目标之一，实现农民的可持续增收是乡村振兴的出发点和落脚点。一是提升农民的再就业能力，进一步增加农民的工资性收入，可通过职业教育、社区教育等多种形式，加强对农村劳动力的再就业培训。二是积极推进村企挂钩合作，动员全社会力量特别是骨干企业积极实施以工哺农，参与富民强村建设，帮助经济薄弱村发展，增加农民的经营性收入。三是创新探索股份合作社的组织形式与合作内容，重点扶持农民以现金、物权、劳动力、住宅等形式入股的富民合作社，发展旅游农业等，拓宽收入渠道，增加农民的股份性收入。

2.着力推进城乡基本公共服务均等化

推进城乡基本公共服务的均等化是城乡融合发展的关键所在。一是扎实推进村庄整治。以“美丽宜居”为发展目标，坚持“镇村投入与社会投入相结合、村庄整治与产业结构布局调整相结合、行政推动与农民自愿参与相结合”的原则，改善村居环境、健全服务设施、提升服务功能。二是扎实推进为农服务中心建设。坚持合理布局、因地制宜、整合资源、相对集中的原则，加快建设集行政服务、农资服务、卫生医疗、文化娱乐、体育健身、党员活动和科技培训等多元服务功能于一体的社区服务中心，进一步提升农村公共服务的整体水平。三是扎实推进文教卫生事业建设。坚持政府为主导，建立健全农村职业教育培训网络，完善农村基层文化设施建设。

3.加大财政资金保障力度

实现城乡融合发展需要地方政府给予相应的财政保障。地方各级政府应结合客观现实，健全城乡融合发展的财政投入保障力度，加快形成“财政兜底、金融倾斜、社会参与”的多元化资金保障格局。以多元化资金保障格局加大“三资”投入“三农”的力度。与此同时，不断完善财政支出稳定增长机制，确保财政投入与城乡一体化发展目标任务相适应。完善与落实相关配套激励政策，如融资投资扶持机制、配套设施建设补贴补助等，积极鼓励社会资本参与乡村振兴。

4.充分发挥人的能动作用

重视城乡融合发展中“人”的因素，充分挖掘各方潜力，凝聚成加快发展的合力，形成政府强化责任、社会积极参与、城乡民众共同发力的良好格局，早日实现乡村振兴和农业农村现代化。借智借力乡贤，动员其回乡参与乡村建设。乡贤资本回流促进了乡村产业发展、人才振兴以及传统文化的传承，为城乡融合发展提供了一条新路径。

参考文献：

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责任编辑：侯欣