李文燕

摘要    农业综合执法改革后，执法范围更加广泛，面对的执法问题更加复杂多样，需要高素质的执法人员开展工作;而执法人员能力素质的高低也是执法改革成功与否的直接体现，关系政府形象。本文以德州市为例，探讨综合执法改革背景下农业综合执法人员面临的问题，并提出相应的对策。

关键词    综合执法;农业执法;素质提升;山东德州

中图分类号    F542        文献标识码    A

文章编号   1007-5739（2020）14-0248-02

1    德州市农业综合执法发展情况

德州市农业执法经历了从单一执法、多头执法到综合执法、减少层级、统一对外的阶段，近年来发展迅速，取得了一些成绩。2017年3月，德州市农业综合执法支队被农业部评为“全国农业综合执法示范窗口”，2020年3月，德州市农业农村局被评为“全国农业综合行政执法示范单位”。德州市农业综合执法工作的发展历程也是全国农业综合执法工作发展演变的缩影。

1.1    一法一机构，多头对外阶段

2006年前，德州市农业执法权都由相关监管科室行使，如种子管理站既是种子监管部门，也是行政处罚部门，其对应的处罚依据是《中华人民共和国种子法》;相应的，农药、肥料、转基因作物等也由各监管科室行使行政处罚权。但实际情况是，作为行政相对人的农资经营门市来说，其经营范围不会局限于单一农资产品，多数都是同时经营种子、农药、肥料等多种农资产品，对农业局内部而言，一法一机构，多头对外;对外而言，行政相对人面临同一农业部门的多个监管科室重复执法检查，疲于应付，突出表现为执法成本高，但执法效率低下。

1.2    农业局机关内部综合执法阶段

此阶段农业综合执法改革伴随《中华人民共和国农业法》的修订实施进行，2002年，我国农业法重新修订实施，其中第八十七条规定：“县级以上地方人民政府农业行政主管部门应当在其职责范围内健全行政执法队伍，实行综合执法，提高执法效率和水平。”此规定为农业综合执法改革提供了法律依据。

2006年1月，德州市政府编制委员会批复（德编[2006]5号）组建市农业局综合执法机构，此时名称为“德州市农业局农业行政综合执法支队”，属于正科级公益一类全额预算管理事业单位，隶属于德州市农业局，综合执法权限为本市农药、种子、肥料、农产品质量安全市场监管与执法检查，农作物转基因安全、植物检疫领域内的行政执法。人员构成为农业局内部抽调组成，成立初期编制15人，在岗11人，平均年龄40岁左右，无法律专业人员。2003—2009年，德州市所辖11个县（市、区）分别建立了县级农业综合执法大队，成立模式及职能与市支队相对应，属于副科级公益一类事业单位。但由于县级农业部门本身工作人员较少，执法部门实际工作人员更少，有的甚至只有2～3人，只能满足基本执法需要。这一时期的综合执法解决了前期存在的一法一机构、多头对外问题，将农业局内部执法权限予以集中，监管权与执法权分离，行政执法专业性及执法效率明显提高。但综合执法局限于农业局机关内部，对于同属农业部门的如畜牧局、农机局、水产局的执法权未与合并。

1.3    跨农业部门综合执法阶段

本次综合执法改革分为2个阶段。第一阶段于2015年完成。2014年10月， 党的十八届四中全会审议通过《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出建设社会主义法治国家，“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社會一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化”[1];主张深化行政执法体制改革，“根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量”[1]。在此背景下，德州市政府于2015年2月对市级农业执法权进行整合，并以编办文件（德编[2015]5号）进行明确。整合之后名称为“德州市农业综合执法支队”，将原有的“农业局”及“行政”二词去掉。本次调整是将市农机局农业机械安全监理站、市畜产品质量安全监督所（市动物卫生监督所）、市水产办和原市农业局农业行政综合执法支队的行政执法权进行合并，成立新的农业综合执法机构，为副处级公益一类全额预算管理事业单位，仍隶属于德州市农业局。合并后分为农业大队、畜牧大队、水产大队、农机大队，分别对应原监管单位，单位编制28人，2015年7月，所有调整人员开始集中办公。然而，此次改革作为原监管单位的农业局、畜牧兽医局、水产局等仍是独立运行，同时，县级整合并非与市级同步进行，只有少数县进行了改革，且只有1个县真正整合到位并实现集中办公。上下体制不统一，导致本阶段执法工作开展并不顺畅。

第二阶段于2018年在国家机构改革大背景之下进行。2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，该方案指出：要深化行政执法体制改革，整合组建农业综合执法队伍，将农业系统内兽医兽药、生猪屠宰、种子、化肥、农药、农机、农产品质量等执法队伍整合，实行统一执法[2]。2018年12月25日，德州市印发《市委市政府关于德州市市级机构改革的实施意见》，开启市级机构改革，作为涉农单位的市农业局、市畜牧兽医局、市农业机械管理局等整合组建为德州市农业农村局。按照“一个部门一支执法队伍的原则”，2019年1月，德州市编办批复（德编办[2019]23号）组建德州市农业综合执法支队，为市农业农村局管理的副处级执法队伍，此次改革之后，执法层级进一步减少，市辖区内的德城区、经济技术开发区农业执法大队设为市支队某区大队;除设立农业、畜牧、农机、渔业、农（兽）药、动物卫生监督6个执法大队外，还增设了综合科、投诉举报中心，执法人员编制调整为63人，执法力量大幅增强。县级执法改革随之进行，并与市级设置的执法范围相对应，体制机制顺畅，极大提高了执法效率。

2    现阶段德州市农业综合执法人员存在的问题

综合执法改革后，执法人员大多是从业务监管科室抽调而来，还存在编制不统一、年龄结构不合理、缺乏法律专业人才及培训不足等问题，影响执法工作的深入开展。

2.1    编制不统一，工作相同待遇不同

现阶段，德州市农业综合执法支队及各县执法大队单位性质为事业单位，而人员构成则是既有参照公务员管理人员又有事业编制人员，晋升途径及工资发放标准不统一。广大事业编制农业执法人员特别是县级执法人员，用于晋升的职称岗位极少，在承担大量一线执法工作的同时，少则5年多则十几年不能晋升岗位提高待遇，而参公执法人员目前可依据《公务员职务与职级并行规定》获得晋升及提高待遇机会，工作相同待遇不同，势必影响部分人员的工作热情，也不利于留住年轻的执法力量。

2.2    专业法律人才占比低

农业行政执法所围绕的均为专业技术强的领域，如动植物检疫、种子审定、农药登记等，需要运用相关领域的专业知识，同时要求执法人员通晓法律知识，保障执法的全面性[3]。德州市目前共有在职在编行政执法人员499人，11个县（市、区）只有4个县有7名法学专业执法人员，占总执法人员的比重不足2%。通过对德州各县市区执法案卷评查发现，有法律专业执法人员的县其对农业法律的运用、案件办理及案卷制作水平明显高于无法律专业人员的县，在处理复杂执法问题上也更精准高效。

2.3    培训不足，执法能力提升较缓慢

自2004年以来，农业部管理干部学院连续14年共举办全国农业行政执法培训班28期，培训基层农业综合执法人员4 235人，占基层执法人员的14%[4]。德州市1年只有1个名额参与农业部组织的执法人员培训，省级培训每年每县也只有1～2人有机会参加，市县两级开展执法培训较少，即便有培训也只有少数执法人员能参加;部分县不能合理安排执法人员参与培训，如每年派出同样的人参与培训，一线年轻执法骨干因级别或需脱产影响日常执法工作反而不能参与培训。培训课程设置方面也是传统讲述授课多，实践操作、案例教学少，不能完全满足执法人员需求。

2.4    缺少考评及激励机制

现阶段并无对执法人员的考评及激励机制。部分執法人员由于缺乏农业相关法律知识或不懂得案件办理程序及文书制作，为避免行政复议及行政诉讼发生，选择不去执法或不深入开展执法工作，执法检查浮于表面，有的县甚至出现1年不办理1件案件现象;而勤于执法，办理案件较多较好的执法人员并无奖励措施，也未和职称晋升挂钩，长此以往，不利于激发执法人员的工作积极性。

3    提升执法人员素质的对策

3.1    理顺编制，统一待遇，提高执法人员工作积极性

农业综合执法机构作为承担行政职能的单位，其事业单位属性与目前机构改革总要求中“事业单位去行政化”的标准不符。应逐渐将执法人员过渡为公务员身份，统一编制待遇，确保执法队伍的稳定性。

3.2    引进年轻力量，增加法律专业人员比例，提升队伍活力

农业一线执法工作较为辛苦，长期执法巡查需要专业素养的同时也要有良好的体力支撑。目前，执法队伍中年轻人员占比仍较少，法律专业执法人员严重不足，在下一步引进、招录执法人员时应相应增加，提升农业执法队伍专业性。

3.3   增加执法培训人数与频次，合理安排执法人员参加培训

安排执法骨干依次、轮流参与部级、省级开展的执法培训，市、县两级在农资销售淡季增加对执法人员业务培训与疑难复杂案件的交流，以案说法、模拟训练，切实提高其案件处理能力及案卷制作水平。

3.4    注重对执法人员工作的考评及激励

增加对执法人员工作的考评，对于执法水平较高、案件办理能力强的执法人员予以奖励，对于执法水平低、案件办理能力差的坚决调离执法岗位，通过奖惩促使执法人员更好地学法、用法[5]。开展执法人员技能比武，通过对模拟真实案例的处理及文书制作，考察执法人员业务水平，表彰先进，并与年度考核和晋升相挂钩，促进执法队伍整体素质逐步提高。

4    参考文献

[1] 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[R].北京：人民出版社，2014.

[2] 深化党和国家机构改革方案[R].北京：人民出版社，2018.

[3] 李慕雯.浅析农村行政执法中存在的问题与对策分析[J].南方农业，2018，12（32）：86-87.

[4] 窦晶鑫，赵懿.加强和改进农业法制教育培训工作研究：以全国农业行政执法培训为例[J].农业部管理干部学院学报，2018（32）：21-23.

[5] 史致国，张晓临，暴晓，等.提高农药管理执法人员自身素质的主要途径[J].北京农业，2019（11）：62-64.