梁沛轩

摘要    青海省天然林资源保护工程的实施较大程度改变了工程区森林资源保护与利用关系，工程区民生状况、社会环境持续改善。科学评价天保工程实施社会效益，确定天保工程在社会发展中的地位，对促进全省天保工程区资源保护利用与社会和谐发展意义重大。本文对青海省天然林资源保护工程的社会效益进行了评价，提出了相关建议，以期为工程区内资源保护与利用的可持续性提供参考。

关键词    天然林资源保护工程;社会效益;评价;建议;青海省

中图分类号    F326.27        文献标识码    A

文章编号   1007-5739（2020）14-0141-02

青海省天保工程的实施较大程度改变了工程区森林资源保护与利用关系。长期来看，有利于工程区各县（区）社会经济可持续发展。主要表现为工程实施使工程区的国有林区实现了从木材生产为主向以生态建设为主的历史性转变;完成国有林场体制改革，国有职工全部得到妥善安置和就业;工程区国民自觉保护森林资源意识普遍增强，主动参与森林资源保护人员日趋增多，林区社会环境更趋稳定;工程区人口结构呈现向城镇流动的趋势，缓解林区人口对森林资源的压力;通过参与森林管护、中幼林抚育、森林旅游等产业开发，工程区农牧民及林业职工就业状况显著改善，直接受益人群日益扩大，收益农戶（含公益林补偿）年均收入稳定增长，为工程区农牧民精准扶贫做出应有贡献;当然，工程项目的实施也带来了少许负面影响，如阶段性出现区域木材供求紧张、林牧矛盾加剧等。

1    工程区概况与评价方法

1.1    工程区概况

青海省天然林资源保护工程（以下简称为天保工程）涉及西宁、海东、海北、海南、黄南、果洛、玉树等7个州（市）的39个县（局）级实施单位，总面积39.13万km2，占全省面积的54.3%。林地面积仅占总面积的14.2%，森林覆盖率只占7.21%。森林面积中乔木林面积小，以灌木林地为主;活立木总蓄积量低;按照林种划分，99.9%为生态防护林，生态防护功能十分重要。

1.2    工程实施概况

1.2.1    公益林建设。2000—2015年，天保工程建设共投入中央资金285 714.0万元;地方财政36 854.6万元;至2015年（全国营造林综合核查）累计完成人工造林面积1.87万hm2，封山育林面积27.07万hm2，飞播造林面积0.59万hm2;森林抚育5.06万hm2;累计调减商品材积量129.0万m3;森林管护面积快速扩张，2000—2015年森林管护由198.33万hm2扩大到367.82万hm2，增幅85.47%。

1.2.2    民生保障。天保工程分流安置国有企业职工45人，混岗职工636人;工程区（2015年抽查16个单位）林业职工年平均工资为7 1378.23元，较同期全省城镇职工年平均工资（61 090.0元）高10 288.23元，为全省水平的116.8%;从涨幅来看，2004—2015年工程区林业职工同期增长率超过40.0%（2000年职工年平均工资为8 532.0元），超全国平均速度。

1.2.3    国有林场体制改革及职工社会保险。2007年起将全省天保工程区91个国有林场全部由企业改制为公益类事业单位，经费纳入地方财政预算;林业职工社会保障制度不断完善，职工养老、医疗、工伤、失业、生育等5项保险补助政策得到落实。

1.2.4    森林生态效益补偿基金兑现。天保工程二期中央财政对集体和个人所属的国家级公益林进行森林生态效益补偿，涉及11个县级实施单位，面积8.39万hm2，全部按相关规定进行了补偿。

1.3    社会经济状况

2015年末，青海全省39个县（局）级工程实施单位中有332个乡镇、3 859个行政村，总人口525.5万人，其中农村人口366.7万人，占总人口的69.8%;2000年工程区国内生产总值为155.5亿元，2015年为1 460.71亿元;2000年农村人均年收入为1 486.0元，2015年为6 196.39元。民族主要以汉族、藏族、回族、土族、撒拉族、蒙古族等为主。工程区交通普及，但国有林区交通、供电、供水等基础设施落后，生产生活条件较差。

1.4    评价方法

依据国家林业局发布的《森林生态系统服务功能评估规范》及《青海省“天然林效益监测与评估规范”（2016年）》，采用青海省天保工程长期定位观测样地（典型样地）的森林资源调查及社会调查数据等，对工程区天保工程社会效益进行评价;评价内指标主要包括评价期间工程区人口、就业、职工及农牧民收入状况与变化，国有林场体制改革、职工社会保障等。

2    社会效益评价

2.1    工程区人口变化

监测数据显示，2000—2015年工程区人的口结构变化不大，人口流动的趋势不明显。2015年末，工程区总人数为525.50万人，较2000年（481.24万人）增加44.26万人，增幅9.20%;其中，农村人口 366.7万人，较2000年（367.71万人）减少1.01万人，减幅0.3%;城市人口158.8万人，较2000年工程区城市人口（123.54万人）增加35.26万人，增加幅度28.54%，工程区人口有向城市集中的趋势，与国家推进城镇化建设发展趋势表现一致。

2.2    工程区就业结构明显优化

在林业职工就业率方面，天保工程十分注重工程实施单位富余职工分流安置工作。截至2010年，青海省对天保工程实施单位富余人员全部进行了妥善安置，其中分流到森林管护和公益林建设等岗位4 901人，一次性安置45人;目前，全省天保工程实施单位39个县（局）中的91个国有林场全部改制为公益类事业单位，天保工程实施单位在岗职工实现了全员就业。与2000年相比，工程区林业职工就业率提高到100.0%，就业率增长1.33个百分点。

2.3    推进国有森工企业和国有林场管理体制改革

2007年末，全面完成了森林公安、教育、医疗等政府职能剥离并移交地方政府的工作，彻底摆脱了工程区林业企业长期背负的沉重社会负担，为理顺国有林场管理机制以及更好实施打下了坚实基础。

2.4    国有林场和国有职工是工程建设的主体

从青海省天保工程一期以及二期的实施方案来看，截至2015年底，青海省天保工程具体实施单位为工程区39个县（局）级单位的91个国有林场（局），全省天保工程森林管护、公益林建设等主要任务由工程区的国有林场承担完成，39个县（局）级工程实施单位的国有林场和林业职工成为当地天保工程主要的组织者、管理者和参与者，国有林场和国有职工成为青海省天保工程建设的主要力量。

2.5    提供就业机会，转移农村劳动力，促进脱贫致富

2006—2013年监测数据表明，提供就业机会多，有效转移了农村劳动力。一是森林管护任务，工程区年实现长期和短期农村剩余劳动力就业3 541～6 699个，按每年人均管护费22 800元（1 900元/月）计算，年支付管护费8 073.5万～15 273.7万元;二是公益林建設任务，期间平均每年公益林建设1.53万～2.80万hm2，可提供季节性岗位折算为全年就业岗位451～739个，按80元/工日计算，支付劳动报酬3.6万～5.9万元;三是中幼林抚育，2011—2013年每年实施中幼林抚育1.69万hm2，可提供季节性岗位折算为全年就业岗位1 417个，年支付劳动报酬11.3万元;四是每年省级、县级统筹中央财政专项资金安排人工造林5 866.67～7 400.00 hm2、封山育林6 346.67 hm2，提供季节性岗位折算为全年就业岗位734～1 986个，支付劳动报酬5.9万～15.9万元。总计可吸纳农村剩余劳动力由2006年的4 694人增加到2013年的8 371人（含公益林建设），增幅78.33%;林区参与天保工程建设的农牧民年收入由9 677.6万元增加至13 110.5万元，增幅达35.47%。

2.6    工程区农村能源结构和基础设施得到改善

与2000年相比，2015年工程区以薪材为主要能源的户数减少85%以上（尤其是民和、化隆、循化等地区人们传统采樵烧材为主，人口较多的地区基本实现了液化气、电等替代能源）。工程区生活能源对薪材的依赖程度明显降低。能源利用的多元化既改善了工程区群众生活条件，又节约了森林资源。

2.7    职工社会保障日趋健全

2004年起对符合条件的60个国有林场职工2 113人给予了基本养老保险社会统筹补助，符合改制后应参加基本养老保险的林业职工参保率达100.0%，基本医疗保险参保率达100.0%;截至2010年，全省又一次性安置混岗职工636人。截至目前，工程区91个林场（局）符合条件的国有职工全部参加了基本养老、医疗、失业、工伤和生育等5项社会保险，林业职工社会保障日益健全。

2.8    森林资源安全性增强

通过10多年天保工程的实施，工程区人们保护生态环境的意识普遍增强，自觉参与森林资源保护人数不断增加。当地人们对天保工程建设、森林资源保护、生态建设的认知越来越深，爱林护林的自觉性明显提高，工程区滥垦乱挖、偷砍盗伐、乱捕滥猎等现象基本杜绝，倡导生态文明、建成绿色家园的观念逐步形成，工程区人与自然和谐相处，经济社会协调发展，社会秩序日趋稳定。

3    建议

3.1    明确国有林场生态责任和保护方式，健全监管体制

2016年底《青海省国有林场改革实施方案》明确指出，青海省国有林场下一步改革重点为 “明确功能定位、合理核定编制、解决权属纠纷。在功能定位方面，进一步明确要保护培育森林资源，维护国家生态安全;编制核定方面，重点核定天保工程实施以来新成立林场无编制问题;解决权属纠纷方面，重点解决新成立林场部分灌木林地和宜林地林权证的颁发。同时，要完善国有林场绩效考评制度，全面建立岗位目标责任制度，强化责任意识”[2]。

3.2    强化地方政府的主体责任意识，加强林区基础设施建设

依据天保工程效益评估结果可知，青海省实现天保工程建设目标的政策支持力度还需加大。据青海省2014年、2015年国家核查和省级天保工程复查结果，青海省天保工程区各级地方政府尚未将天保工程国有林区的道路、通讯、饮水等基础设施纳入当地“十二五”“十三五”中长期城乡建设工程专项规划，天保工程国有林区的交通、供电、通讯、饮水安全、森林管护站点等基础设施多数被排除在当地各专项工程建设项目之外，导致目前天保工程区基础设施严重缺乏，国有林区在新农村建设等国家建设项目中被边缘化。加强各级地方政府对天保工程实施的政策扶持力度，积极改善工程区基础设施建设值得关注[3-4]。

3.3    结合国家精准扶贫战略，出台工程区林业产业扶持政策

当前，工程区发展天保工程后续产业主要依靠市场调节，鉴于工程区普遍存在资金缺乏、地域偏僻、交通不便、技术落后、社会服务化体系缺位等因素，需要国家及青海省各级政府对区域特色林业产业进行必要的规划引导和政策扶持，形成规模化发展格局[5]。

4    参考文献

[1] 青海省林业厅.青海省天保工程二期2013年工作总结和2014年工作计划[EB/OL].（2019-12-26）[2014-01-17].http：//www.forestry.gov.cn/trlbh/1856/content-653936.html.

[2] 青海省林业厅.青海省国有林场改革进入全面实施阶段[EB/OL].（2019-11-22）[2017-02-27].http：//www.greenchina.tv/news-23159.xhtml.

[3] 杨全生，汪有奎，李进军，等.祁连山自然保护区天然林保护工程的成效分析[J].中南林业科技大学学报，2015，35（1）：89-95.

[4] 李庆业.海晏县林业重点工程经济与社会效益监测分析[J].现代农业科技，2014（7）：219-220.

[5] 李冬生.天然林保护工程后续发展管理与政策研究[D].北京：中国林业科学研究院，2010.