杨婷 韩郸

摘要    本文介绍了我国建设项目使用林地管理政策的建立情况，分析了贵州省建设项目使用林地管理制度的发展现状，并提出了完善贵州省林地管理的思路及建议，如提升建设单位和基层林业部门林地保护知识水平、建立林地审核审批联席机制、适当放宽使用林地审核审批条件、加大林地审核审批权限下放、加强事中事后监管等，以供行业管理人员参考。

关键词    林地管理;现状;发展建议;贵州省

中图分类号    F326.2        文献标识码    A

文章编号   1007-5739（2020）14-0133-01

林地是国家重要的自然资源和战略资源，是森林赖以生存与发展的根基。林地管理是森林资源管理的重要组成部分，加强林地保护管理是林业部门的首要职能，林地管理的核心制度是建设项目使用林地审核审批制度[1]。近年来，贵州省经济社会发展速度不断加快，取得了令人瞩目的成就，交通、水利、勘探、开采矿藏、电网、通信、城市开发等基础设施建设项目数量急剧增加，建设规模越来越大，建设项目使用林地处于高峰阶段。如何在社会高速发展的新背景下，紧抓国家建设项目使用林地政策，切实加强建设项目使用林地管理，保护森林资源，防止违法占用林地行为发生，同时加快项目建设使用林地手续的办理，落实监管监督体系，保障建设项目的顺利实施，提高林地审核审批效率，构建严谨、合理、长效的使用林地审核审批管理体系是林业主管部门重要而紧迫的研究内容。

1    我国建设项目使用林地管理政策的建立

国家高度重视林地资源的保护和建设，始终对有限的林地资源进行集约化使用和管理，杜绝一切形式的浪费，最优配置林地资源，最大程度发挥其资源属性效能。林地政策中征占用地林地审核审批及定额管理是林地管理的核心内容，需在定额使用林地资源时以保护为前提、以集约节约使用林地为根本任务[2]。

1986年，我国首次在《中华人民共和国森林法实施细则》中提出了建设项目占用国有林地和征用集体林地的相关规定。1988年，原国家林业部与国家土地管理局联合下文提出建设单位用地须征得林业主管部门的书面意见。1992年，国办转发林业、土地等四部门联合下发的通知，要求对征用占用林地征收各项补偿费用。2001年，为规范建设单位使用林地，完善林地使用管理制度，国家林业局出台《占用征用林地审核审批管理办法》，并于2003年出台了《占用征用林地审核审批管理规范》，从法律法规的层面严格规范了使用林地审核审批的权利范围和程序流程，占用征收林地审核审批制度得以确立，林地审核审批管理工作逐渐步入正轨。2010年，《全国林地保护利用规划纲要（2010—2020年）》经国务院常务会议审议通过并印发，要求坚持严格保护、积极发展、科学经营、持续利用的方针，统筹协调林地保护与利用的关系。2015年，国家林业局修改出台《建设项目使用林地审核审批管理办法》和《建设项目使用林地审核审批管理规定》，根据建设项目的性质确定可以使用的林地保护等级，实现更精准的林地分级管理。

2    贵州省使用林地管理制度的发展现状

2.1    規范法律操作，完善林地管理规定

2000年，贵州省人民政府颁布《贵州省征占用林地补偿费用管理办法》，对建设项目征占用林地相关补偿费用作出规定。2003年，为加强贵州林地的保护和管理，合理利用林地资源，出台了《贵州省林地管理条例》。2008年，为规范贵州省建设项目占用征用林地的审核审批工作，出台《贵州省占用征用林地审核审批管理规范》。2016年，修订出台《贵州省建设项目使用林地审核审批管理规定》。

2.2    深化“放管服”改革，简化项目审批流程

使用林地审核审批的主旨，既要服务办事单位（个人）、保障建设项目的顺利实施，促进经济快速发展，又要对森林资源的节约集约使用和保护性利用实行林地定额管理[3]。自2011年起，为了简化审批流程、减少审批成本、提高审批效率，贵州省将部分面积的林地审核审批权限委托给市、县级单位。2017年，贵州省开展“农村‘组组通硬化路三年大决战”，出台了《省林业厅关于委托息烽林业局等98个单位办理“组组通”公路等建设项目使用林地审核审批事项的通知》等系列政策措施，将“组组通”硬化路审核审批事项全面委托到县级林业主管部门办理，进一步简化了项目林地占用和林木采伐办理流程，提高了审核效率，有力保障了项目的推进，支撑了贵州交通的快速发展。

2.3    加强主动服务意识，推进项目进程

“十三五”期间是贵州省自中华人民共和国成立后发展速度最快的5年，工程项目建设数量多、规模大，征占用林地审批项目逐年递增，特别是国家级、省级重点项目显著增加，贵州省林业主管部门成立建设项目林业手续办理工作专班，主动与交通、水利、能源、电网等相关部门加强联络，普及建设项目办理使用林地手续，加快申报材料审核速度。同时，对急于开工建设的国家或省级重点基础设施项目，可以先办理控制性单体工程和配套工程先行使用林地手续，有效地推进了项目进程。对于深度贫困地区，经省级林业主管部门备案后，可以边建边办。

3    完善贵州省使用林地管理的思路及建议

3.1    提升建设单位和基层林业部门林地保护知识水平

针对占用林地较频繁的行业应定期举办使用林地手续培训班，使贵州省基础设施建设领域干部职工能够了解林业法律法规知识，认清当前林业保护发展形势，结合项目建设推进过程中存在的问题，更好地在法律许可范围内完善林地手续，加快项目建设的推进速度。在培训中要切实提高对林业相关法律法规的理解深度、运用能力和水平;要强化责任意识，加强林地保护，正确处理好项目建设与加强林地保护利用的关系，增强依法保护林地的责任感，强化依法使用林地的意识。审核部门工作人员要落实现场查验制度，提高业务能力，掌握专业技术，保证使用林地情况与审核审批情况相符[4]。各建设单位要主动与当地林业部门沟通协调，邀请当地林业部门参与项目论证、方案审查，充分征求林业部门意见。另外，在省林业局每年组织1次林地审批管理业务培训的基础上，市、县级同时组织针对相关中介服务机构和个人以及相关业务人员的培训，进一步提高使用林地现状调查报告（调查表）质量和审批服务质量[5]。

3.2    建立项目审核审批联席机制

林地征占涉及的管理部门较多，要加强各个政府职能部门的协调沟通和配合，互通信息，建立联合工作机制[6]。一是对外与发改、交通、水利、能源等有关行业建立联席会议机制，不定期召开联席会议，就项目建设中遇到的突出问题加强联动，力争在联席会议层面及时沟通、及时解决。二是对内针对建设项目涉及自然保护区、风景名胜区、湿地、森林公园等涉林重要生态区位，内部实行联合审查、并联审批，避免业主单位多次申请、申报资料重复提交，达到涉林手续一次性办理的目的。

3.3    适当放宽使用林地审核审批条件

对于小型的农村基础设施建设、为助推脱贫攻坚的小型养殖业等涉及民生的工程，应适当放宽审核审批条件，降低立项批准文件要求，只要是行业主管部门或者乡（镇）批准都可作为项目立项批准文件。对符合自然保护地规划的建设项目的证明材料，由林业部门主管的，不应要求申请人提供，通过部门之间征求意见解决。对省级重大项目配套工程先行使用林地、深度贫困县允许边建边办等，政策虽好，由于申报材料要求与正常项目几乎无异，申报的项目较少，尤其是后者，应从程序和要求上放宽条件，真正把便民、惠民政策用好。

3.4    加大林地审核审批权限下放

按照现行林地审核审批权限规定，长期使用林地实行两级（国家和省级）审核制度，临时占用林地实行三级（省、市、县）审批制度。2016—2019年，贵州审批临时用地项目共1 174个，其中由市、县2级审批的项目为289个，占总项目数量的25%，所占比例较小。随着经济的发展，林地项目逐渐增多，在简政放权的大背景下，主管部门要做好“裁判员”角色，给予下级部门更多管理、审核权限[7]。这样一方面能加快林地手续的办理，提高审批效率，另一方面有利于避免项目分拆报批、未批先占行为发生。特别是在农村范围内，对用于村间及林地上，以服务于农村农林业生产为主要用途的农村道路不再纳入林地审批范围，切实将简政放权落到实处[8]。

3.5    加强事中事后监管

目前，贵州省林地审核审批主要监管方式有每年开展的森林保护“六个严禁”执行专项行动、“双随机、一公开”以及全省林业资源保护和造林绿化工作检查等，虽取得一定的成效，但建设单位违法使用林地的现象时有发生。因此，要强化林地审核审批事前准入与事中事后监管机制，在林地报批使用及监管过程中需要设计单位、林地主管部门及施工单位密切合作、严格把关，防止在建设用地过程中出现违规使用林地的现象[9]。对既有的监管方式应整合优化，互为补充，形成监管合力，更应积极联合其他监管部门，健全完善联合惩戒机制。

4    参考文献

[1] 胡长茹.生态文明视角下审核审批林地政策探究[J].国家林业局管理干部学院学报，2018，17（1）：32-35.

[2] 梁少华.生态文明视角下审核审批林地政策探究[J].林业勘查设计，2019（1）：14-16.

[3] 王小东.关于“互联网+政务服务”的研究和建议：以安徽省建设项目使用林地审核审批为例[J].安徽林业科技，2019，45（5）：46-48.

[4] 张博，艾卓，韩琳峰，等.建设项目使用林地审核审批管理办法研究[J].山西农经，2019（10）：130.

[5] 梁毅.丽水市林地审批现状分析与保护管理建议[J].华东森林经理，2018，32（2）：41-45.

[6] 曾伟雄.完善征占用林地管理的對策：以韶关市为例[J].内蒙古林业调查设计，2018，41（4）：5-6.

[7] 张博，艾卓，韩琳峰，等.建设项目使用林地审核审批管理办法研究[J].山西农经，2019（10）：130.

[8] 杨海炳.诸暨市林地征占用中存在问题及对策探讨[J].华东森林经理，2016，30（4）：14-17.

[9] 王乾，张鹏，艾卓，等.建设项目使用林地管理保障措施研究[J].乡村科技，2019（10）：70-71.