朱光辉

摘 要 近年来，随着行政事业单位改革的逐步深入、社会的不断进步，各阶层对行政事业单位的履职能力和服务水平的要求越来越高，对其各项工作的规范化管理的关注度也越来越高，在经济快速发展、社会急速转型的时代面前，如何加强内部控制、提高公共产品的服务水平，成为现阶段行政事业单位发展急需解决的重要问题。行政事业单位内部控制规范文件实施以来，行政事业单位经济活动的风险防范和管控取得了初步成效，但绝大部分单位仍存在重视度不够、制度建设流于形式、缺乏监督等问题。本文提出提高单位履职能力和服务水平，保证业务活动合法合规、资产安全、财务信息真实完整，防范舞弊和腐败，提高公共服务效率和效果的策略。

关键词 事业单位 内部控制 问题 对策

一、行政事业单位内部控制概述

（一）内部控制在我国的发展轨迹

改革开放以来，我国经济、社会取得了长足进步，为了保持这种良好的发展趋势，加强行政事业单位自身建设，提高单位内部管理水平，规范内部控制，国家相关部门先后出台了一些政策文件。2012年，财政部颁布《行政事业单位内部控制规范（试行）》;2015年12月，财政部针对执行过程中出现的一些问题，紧接着出台了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》;2016年制定并印发了《关于开展行政事业单位内部控制基础评价工作的通知》文件;2017年，制定并印发了《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》。近几年从国家层面到社会层面，对事业单位提供公共产品的服务能力和履行职责能力的要求越来越高，但是从目前各级行政事业单位落实内部控制规范，实施内部控制的效果质量来看，仍有诸多不足之处。

（二）内部控制的重要性

内部控制对行政事业单位来说，就像交通规则对于车辆、铁轨对于火车那样重要，能够确保单位内部各项事务运行在正确的轨道上。首先是能够实现合法合规性目标，通过内部控制建设，可以合理保证单位经济活动在法律法规允许的范围内开展，防范违法违规风险;其次是能够实现资产安全性目标，通过内部控制建设可以合理保证国有资产的安全，防范资产损失风险;再者是能够实现真实性目标，内部控制的实施可以合理保证单位财务信息的真实、完整;最后是能够提示服务效率和效果，通过内控建设可以提高行政事业单位履行公共服务职责使命的效率和效果。因此，必须深刻理解内部控制的重要意义，加强行政事业单位内部控制建设是大势所趋、历史发展之必然。

二、事业单位内部控制存在的问题

（一）单位负责人的内控意识薄弱

目前，现实状况是很多单位负责人对内部控制不了解或不清楚，仍停留在过去指挥型的管理模式上，停留在人管人的思维惯性轨道上。对内控制度重要性的认识不足、关注度不够，这是单位内部控制的首要问题。有些领导不清楚内部控制的实质，不了解内部控制是用来干什么的，对于落实国家内控规范缺乏足够的重视。

（二）内控制度建设流于形式

由于对事业单位内部控制制度的认识不到位、理解不深刻，很多单位的内部控制建设止步于墙面制度或手册制度，认为内部控制就是把一些常规制度贴在墙面上，或者將这些墙面制度汇总装订成册，开个会议提提要求，就是落实内部控制制度。如果问任何一个事业单位负责人“你们单位有没有内部控制制度”，可能每个单位负责人都会说有，还会列举单位有哪些制度、发放了多少本内部控制手册，甚至会带领大家到单位各个部门实地查看装订精美、安装在墙面上的条框制度。

（三）内控建设落后于社会的发展

随着经济发展、改革的逐步深入，不论是行政机关还是事业单位，都必须要求某些职能紧跟经济、改革的形势。一是要转变履行职能的方式方法，二是要求相关的业务流程和服务流程不断更新优化。但是在很多部门和单位，履职方式方法仍停留为原模式、原方法，仍习惯于原流程、原状态，内控建设落后于社会的发展和进步。

（四）缺乏信息沟通和传递

内部控制建设需要建立健全信息沟通和传递制度，当今时代信息的及时有效沟通和传递是一个单位正常运行的重要保障，更是内部控制起到有效作用的必要保障。但在实际工作中，很多单位存在信息沟通不畅、信息传递不及时的问题，甚至上级与下级之间、部门与部门之间存在信息壁垒，这是信息沟通和传递制度建设不到位的一种表现，这种情况会造成上下级之间、平行部门之间信息沟通障碍，如果发生重大事件，特别是突发的重大事件，不能及时传递到最高层，可能会造成不可想象的后果。

（五）有效监督和评价缺失

单位内部控制建设和运行需要进行内部监督和内部评价，以促进内部控制的有效实施，但是在单位内部监督和评价缺失的情况下，更需要上级部门的外部监督和评价，以推动单位内部控制的建设和落实。比如有些单位的手册或制度还是几年前的，领导机构名单已经物是人非，有的人退休、调离了，但其名字还在原单位墙上领导小组的名单中。

三、完善事业问题内部控制的对策

（一）调动单位领导层的内生动力

内部控制应当是一种内部行为，加强内部控制的内生动力应当来源于单位自身，单位外部任何试图促使单位加强内部控制的影响因素，在单位不具备内生动力的情况下，都难以取得好的效果。因此领导层的态度显得极为重要。单位负责人或领导层对内部控制的理解、认识及重视程度显得极为重要，只有领导层给予充分的重视、支持和参与，内部控制的建设和运行才能取得较好的效果。

首先，单位领导层要深刻地理解国家为什么要推进行政事业单位实施内部控制制度，其次是想明白单位想要成长为什么样的单位、达到什么战略目标，只有深刻理解国家的意图和其本质意义，才能从思想深处真正有动力重视内控建设、评价、整改和提升，促进内控建设落到实处，使单位实现战略目标。

（二）强化内部控制实质性建设

内部控制建设对任何单位都非常重要，不仅需要完善的制度、合理的运行规则，更需要把制度、规则落实到每一项业务单元、活动单元，落实到单位各个层次、各个方向、各个领域;内控建设不能停留在内控制度本身，而是要把内控制度嵌入每一个流程，真正实现内部控制的全面性、重要性、制衡性及目标成本效益，并不断检验修正完善，再检验再修正再完善，始终保持螺旋式上升。不同的单位需要根据自身的实际情况，制定完善适合本单位的内部控制相关制度，可以利用外部专业力量，协助单位建立健全内部控制体系。

要实现行政事业单位内部控制的实质性建设，首先单位领导层在思想上高度重视的同时，需要完成单位的顶层设计，优化单位层面的控制环境，并为内控制度的有效运行保驾护航，带头执行，发挥模范作用;其次要调动全体职工的积极性，全员参与内部控制建设，保证内控建设的有效开展和落实;再者，领导应重视引入教育机制和竞争机制，注重培训工作，提升全体人员服务技能，建立完善的奖惩晋升制度，提升履职能力和服务效率;最后还要重视对关键岗位、关键业务风险点的梳理，不能存在盲点，比如不相容岗位人员设置、关键岗位定期轮岗及强制性休假制度要得到有效落实和实质性控制。

（三）坚持内部控制建设与时俱进

内控制度建设需要不断往复循环地改进和提升，这就是遵循内控的适应性原则，要求行政事业单位要随内外部环境的变化而变化，随着政策变化而变化，紧跟形势发展，着眼于单位的战略目标，不断调整内部控制制度。其不仅需要得到领导层的重视，还需要单位全体人员的参与，这样才能在构建内部控制制度时及时掌握全面、真实的内控信息和相关数据，协助领导层制定出正确的决策，促进单位健康、稳定运行和发展。

（四）加强信息有效沟通和传递

内部控制建设、运行及监督和评价都离不开信息的有效沟通。在信息沟通环节，既要注重上下层级的沟通，也要注重职能部门之间的沟通，内控部门要注重对信息的搜集汇总，甄别对内部控制建设和运行有用的信息，并且及时传递到领导层，这样才能发挥其价值。

（五）强化监督与评价的作用

首先要发挥内部审计机构的监督评价作用。内部监督部门需要注重日常监督和专项监督相结合，一般事项和重要事项要有所区别，重点审查内部控制制度设计及运行、内部控制制度的有效性。要发挥内部审计机构的监督作用，对内部控制执行情况进行再控制。

其次要强化外部监督的作用。上级行政事业单位要加强对本系统本部门所属单位内控情况的监督检查，监督的结果要在一定范围内予以披露，要和考核考评挂钩，和单位领导的提拔晋升挂钩，倒逼下级单位、下级部门内部控制的实质性建设和有效运行。特别是对于内控建设不到位、内部监督不到位的单位，更需要用外部监督力量去强力推动和介入，更需要提高和加大外部监督的频率和力度，必要时可强制入轨。同时，应充分发挥纪检、监察等部门的作用，必要时还可以聘请外部独立第三方对单位内部控制进行审计，构建严密的外部监督网络，充分发挥外部监督的作用。

四、结语

目前，在全新的时代背景下，行政事业单位内部控制建设必须适应时代发展的趋势，紧随内外部环境的变化，进一步优化内部控制各项流程，不断完善内部控制机制体制，充分合理地保证行政事业单位的日常运行和可持续发展。制度建设的目的是解决问题，真正能够起到作用的制度绝不是墙上的条框制度，也不是装订成册的条文，而应该是内化于心的行为规范、镶嵌在运行程序中的无形制衡，直至形成一种单位内部文化。看不见的制衡，才是最好的制衡。有一句话叫“日用而不知”，就是最好的注释。每个单位领导和管理人员都要充分重视内部控制管理工作，全员参与、全方位渗透、全过程控制，努力使行政事业单位取得更长远的发展，提高公共产品的服务质量和服务能力，进而促使我国经济实现持续稳定发展。

（作者单位为江苏省东海县教育局）

参考文献

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