史英哲 吉余阿衣 陈梓安 孙小妹

摘要：扶贫债是金融市场服务国家脱贫攻坚事业的重要金融产品。本文分析了我国扶贫债市场现状，总结其主要发行特点，并对促进我国扶贫债市场高质量发展提出了建议。

关键词：债券市场  扶贫债  信息披露  增信

2016年12月，国务院印发了《“十三五”脱贫攻坚规划》，明确我国到2020年要实现贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽的目标。发展扶贫债市场，可有效拓宽贫困地区融资渠道，促进经济发展，助力当地脱贫。自2016年4月首只扶贫债发行以来，在一系列政策的推动下，我国扶贫债市场发展迅速，但仍然存在诸多问题。如何推动扶贫债市场高质量发展，促进扶贫债成为我国扶贫事业长效支持手段，具有重要的研究意义。

发展扶贫债市场的政策背景

扶贫债通常指募集资金主要投向精准扶贫项目的债券，或是注册地在贫困地区（国家扶贫开发工作重点县、集中连片特困地区或深度贫困地区）的企业发行的债券。1扶贫债的主要特点是定向针对贫困地区项目或企业，利用债券融资方式为其发展筹集资金。

我国扶贫债市场的发展与我国对扶贫事业的重点关注密不可分。2012年，党的十八大将扶贫工作纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局。2016年，中国证监会发布了《关于发挥资本市场作用服务国家脱贫攻坚战略的意见》（证监会公告〔2016〕19号），强调在扶贫工作中要充分发挥资本市场作用，支持贫困地区企业多层次融资。同年，证监会对扶贫债发行开通绿色通道，采用“即报即审”政策，并实行会费优惠政策，简化了扶贫债的发行程序并降低了发行成本。2016年，上海证券交易所（以下简称“上交所”）、深圳证券交易所（以下简称“深交所”）分别发布了《关于进一步完善上市公司扶贫工作信息披露的通知》和《关于做好上市公司扶贫工作信息披露的通知》，全面细化了上市公司扶贫相关社会责任工作的信息披露要求，有助于提高扶贫债的信息披露透明度。2018年，上交所、深交所明确了扶贫专项公司债的认定范围及其申报发行的支持措施，为扶贫债开辟了审核绿色通道，切实推进资本市场服务好精准脱贫攻坚战的工作。

中国扶贫债市場现状及特点

（一）扶贫债发行只数与规模快速增长

在政策推动下，我国扶贫债市场开始迅速发展。2016年4月，中国农业发展银行通过银行间市场成功发行我国首只扶贫专项金融债，此后我国逐渐出现金融债、公司债、企业债、短期融资券、中期票据、地方政府债等扶贫债品种，以及扶贫资产支持证券。扶贫债发行数量与规模不断增长，2018年发行规模达到高点2144.38亿元，相比2016年的1035亿元增长了107.2%（见图1）。截至2019年末，全国共发行扶贫债113只，发行金额达4259.65亿元;共发行扶贫资产支持证券9单，发行金额共130.10亿元（见图2）。

2019年，我国共发行44只扶贫债（不含资产支持证券），发行总额331.89亿元，规模较2018年大幅下降1812.49亿元。出现这种情况的主要原因是2019年没有发行扶贫金融债，而2018年扶贫金融债发行规模达1957.38亿元。目前，扶贫金融债100%用于易地扶贫搬迁，据笔者判断，应该是我国易地搬迁项目存量大幅消化导致了扶贫金融债发行规模的大幅变化。2019年，扶贫资产证券大幅增加。

（二）各地区扶贫债发行规模与其贫困情况基本匹配

截至2019年末，全国共有21个省份发行过扶贫债。其中，北京市扶贫债发行规模最大，为3642.76亿元，这主要是因为总部位于北京的中国农业发展银行和国家开发银行发行了市场上全部29只扶贫金融债，共计3601.76亿元。剔除这部分之后，北京市发行扶贫债规模变为41.0亿元。

以2019年全国各省份贫困发生率（低于贫困线的人口占全部人口的比例）作为贫困情况的衡量指标，本文研究全国各省份扶贫债发行规模与当地贫困程度的匹配情况。

根据国家统计局全国农村贫困监测调查结果，笔者将全部省份按照2019年贫困发生率分为两个梯度：大于1%为第一梯度，小于等于1%为第二梯度。2016—2019年，在发行过扶贫债的省份中，第一梯度有12个，第二梯度有9个，分别占各自省份总数的85.7%和52.9%;在各发行省份中，第一梯度和第二梯度平均每省发行规模分别为35.5亿元和 25.8亿元。可见，贫困程度较高的地区发行扶贫债的省份数量占比更高，扶贫债平均发行规模相对更大，故全国各省份扶贫债发行规模与当地贫困程度基本相匹配。

此外，第一梯度中有约70%的省份扶贫债发行规模超20亿元，但新疆、青海和宁夏发行扶贫债规模仍较小;第二梯度的省份尽管贫困程度相对较低，但仍有部分省份扶贫债发行量相当可观，例如湖北、重庆和北京，扶贫债发行规模均超过40亿元。笔者认为，该现象或与各省份扶贫政策力度及金融基础设施建设水平有关。相较而言，发达地区金融基础设施建设水平较高，更有能力推动扶贫政策的执行，助力市场发行扶贫债。

（三）金融债发行规模最大，公司债发行只数最多

从发行品种和规模来看，2016—2019年，全国扶贫债市场金融债发行规模最高，为3601.76亿元，占比84.56%;其次是中期票据和公司债，分别为300.7亿元和218.7亿元，占比分别为7.06%和5.13%（见图3）;短期融资券、企业债和地方政府专项债的占比均低于5%，发行规模分别为111.5亿元、20亿元和6.99亿元。在发行只数方面，公司债、金融债和中期票据仍居前三位，分别为36只、29只和27只，占比32%、26%和24%。

（四）发行主体类型丰富，国有企业为重要力量

扶贫债发行主体多样，其中国有企业是发行扶贫债的绝对主力。截至2019年末，共有58个发行主体发行过扶贫债券，包括1家公众企业2、2家民营企业、1家地方政府机构、5家中央国有企业和49家地方国有企业。国有企业在扶贫债发行规模方面，占据主导地位。截至2019年末，国有企业共发行105只扶贫债，其中中央国有企业发行32只，地方国有企业发行73只。国有企业发行规模达4236.66亿元（见图4）。

此外，扶贫债发行主体中也存在优质的民营企业、公众企业以及地方政府，表明扶贫债发行主体正向多样化趋势发展。2019年，扶贫债发行市场中还首次出现了公众企业。四川省人民政府则是唯一公募发行过扶贫债的地方政府机构，在2018年和2019年共发行4只扶贫债，发行总额为6.99亿元。

（五）募集资金用途多样，但高度集中于易地搬迁

所有公募发行的扶贫债与扶贫资产支持证券的金额按照募集资金用途分为七大类：易地搬迁、扶贫项目³、扶贫专项贷款、偿还一般借款、偿还金融机构借款、补充营运资金及“未披露”⁴（见图5）。扶贫债资金主要用于易地搬迁，其次是用于扶贫项目，其他类型募集资金用途的发行金额均低于100亿元。由此可见，当前扶贫债中扶贫相关项目的投向多元化程度不足，过度集中于易地搬迁。

数据来源：Wind

（编辑注：去掉图中逗号及前面的数据;图例“异地搬迁”改为“易地搬迁”）

在“扶贫项目”类别中，资金投向则相对集中于交通扶贫，共有162.84亿元用于偿还交通扶贫项目借款，占“扶贫项目”资金总额的78.53%（见图6）。未来，扶贫债的发行应当向产业扶贫项目倾斜，丰富扶贫项目类别，将扶贫效益发挥到最大。

（六）信息披露机制有待完善

明确扶贫债投向项目的资金用途，披露募集资金使用情况并跟进项目进展，以及量化评估扶贫效果，对于推动扶贫债市场透明化、高质量发展具有重要意义。2018年5月，上交所、深交所分别发布《上海证券交易所公司债券融资监管问答——扶贫专项公司债券》《深圳证券交易所扶贫专项公司债券相关问题解答》，2019年6月，中国银行间市场交易商协会发布《非金融企业扶贫票据业务指引》，对各具体扶贫债品种的信息披露进行了规定。近年来，扶贫债市场信息披露工作逐步推进，但预期扶贫效果等信息披露要求尚未量化，信息披露机制仍有待完善。

建议与展望

（一）应多举措推动长效支持扶贫

2020年是脱贫攻坚收官之年，但我国扶贫事业远未达终点。深度贫困地区仍然可能存在贫困人口创造收入能力弱、扶贫成果不稳固甚至返贫等问题。因此，随着脱贫攻坚的收官，扶贫债市场不应是走向终点，而是应当成为未来扶贫事业的长效支持手段。

第一，扶贫债应与贫困地区特色产业与资源优势相结合，丰富产业内容，延长产业链条，从贫困地区特色产业链构建及劳务用工两方面实现扶贫的长效机制。

第二，扶贫债可助力搭建对口扶贫渠道，通过合作扶贫项目使帮扶资源向贫困地区渗透。

第三，应关注贫困地区基础设施建设与居民综合素质提升，通过发行扶贫债推动贫困地区基础设施和科研教育水平发展，达成可持续扶贫效果。

（二）出台配套优惠政策

第一，应鼓励非国有企业参与扶贫债发行，适当放宽债券发行条件，改变当前以国有企业为主的发行主体结构，丰富发行主体类型。

第二，当前仍有部分贫困省份发行扶贫债规模较小，提高企业发行扶贫债的意愿十分必要，如可通过财政支持或税收优惠等方式为其提供一定的补贴，降低其发行成本，提高发行意愿;在扶贫债的投资方面，对于购买扶贫债的金融机构，可为其在央行再贷款、质押融资等方面提供优惠便利等。通过在投融资两方面提供优惠政策，吸引更多市场主体参与扶贫债市场，推动扶贫债市场发展壮大。

（三）丰富募集资金用途种类

如前所述，目前我国扶贫债募集资金用途较窄，整体集中于易地搬迁，在扶贫项目中又集中于交通扶贫。然而，只有带动贫困地区产业发展，将扶贫资金更多用于当地产业发展，才能真正促进贫困地区提升自身经济造血能力，真正实现脱贫。实际上，各贫困地区往往拥有光伏、文化旅游等特色产业和资源优势，因此，扶贫债的发行应当充分考虑当地特色产业资源，丰富募集资金用途，培育贫困地区经济造血能力。当地政府还可根据贫困地区特色产业项目鼓励发行特色扶贫债或概念扶贫债，让贫困地區特色产业以更鲜明的形象走进投资者视野，吸引更多资本助力贫困地区产业发展。

（四）完善信息披露机制

一是应完善扶贫项目信息披露机制，细化募集资金使用情况披露频率和要求，对扶贫效果实行量化考核制度。二是加强扶贫项目库建设，对扶贫项目的发行前基本信息、发行后项目进展以及扶贫效果进行跟踪，确保扶贫专项资金真正落实到扶贫项目上。三是鼓励信用评级机构参与扶贫债评级，并积极培育扶贫债信用评级制度和方法，促进扶贫债合理定价，进而促进扶贫债市场健康规范发展。

（五）加强增信，提高扶贫债吸引力

扶贫债发行人或募集资金投向往往为经济效益较差的贫困地区，投资者在投资时通常偏谨慎。可通过增信来提高投资者对扶贫债的信心，增加扶贫债的吸引力。一方面，当地政府可通过鼓励当地国有企业或其他第三方合规机构为扶贫债提供担保增信;另一方面，各地方政府可以设立专项基金作为偿债基金，为扶贫债提供增信，降低债券违约风险，助力扶贫债的发行与流通。

注：

1.参见《上海证券交易所公司债券融资监管问答——扶贫专项公司债券》，2018-05-11

2.公众企业指向不特定对象公开发行股票，或者股东人数超过200人的股份有限公司。

3.募集资金用途中的“扶贫项目”包括直接用于扶贫项目的资金，以及偿还具体扶贫项目借款的资金。

4.由于私募债券募集说明书等材料难以获取，本文在此对扶贫债募集资金用途的分析仅限于公募扶贫债券。

作者单位：中央财经大学

责任编辑：廖雯雯  刘颖