陈珂

3月5日，国务院联防联控机制在北京举行新闻发布会，请财政部副部长许宏才、国库支付中心主任刘金云、预算司副司长郝磊介绍有效应对新冠肺炎疫情影响加强地方财政“三保”工作有关情况，并答记者问。

6月11日，102个中央政府部门集中公开2020年部门预算，这也是连续第11年部门预算公开。和去年不同，新冠肺炎疫情使今年的预算公开时间推迟了两个多月。

“各级政府必须真正过紧日子，中央政府要带头。”李克強总理在作今年的国务院政府工作报告时表示。疫情之下，今年预算公开呈现的一个新特点是各部门公开了贯彻落实“过紧日子”的具体情况。如财政部在2020年部门预算开篇中写道：2020年，落实过紧日子要求，压减一般性支出，把钱用在刀刃上。

收支吃紧，政府有限的财力必须用到实处。近些年，各级政府部门也对一般性支出做了连年压缩。今年还有紧的空间吗？如何克服特殊之年“过紧日子”面临的困难？推进财政资金的精细化运作应如何发力？各级政府部门需要在“过紧日子”的过程中一一寻找答案。

财政运行处在“紧平衡”状态

新冠肺炎疫情使世界经济陷入衰退，我国经济首当其冲。

财政部6月18日公布的数据显示，今年1—5月累计，全国一般公共预算收入77672亿元，同比下降13.6%，与前4个月相比依然呈两位数下滑，但降幅有所收窄。

财政部部长刘昆在《求是》杂志发文称，今后一段时间，财政整体上面临减收增支压力，财政运行仍将处于“紧平衡”状态。财政部预计，今年后几个月，随着生产生活秩序恢复，财政收入开始企稳回升，但仍有较大不确定性。

“刨去疫情影响，近些年，为了缓解经济下行压力下企业经营面临的困难，国家进行了大力度的减税降费努力，今年全年还将为企业新增减负超过2万亿元。”中央党校（国家行政学院）公共管理教研部教授竹立家在接受《中国报道》记者采访时分析说，减税降费使企业轻装上阵，以更好姿态参与市场竞争，也使个人的可支配收入增加，刺激消费升级。

但减税降费也必然会带来财政收入增幅的放缓甚至减收，继而出现收支矛盾。政府通常会采取发行债券、提高赤字率、削减自身开支的方式化解难题。在特殊时期更要有特殊举措。

李克强总理在作今年政府工作报告时给出了有关财政资金安排的一系列数字：2020年赤字率拟按3.6%以上安排，财政赤字规模比去年增加1万亿元;同时发行1万亿元抗疫特别国债。通过建立特殊转移支付机制，将上述2万亿元全部转给地方，资金直达市县基层、直接惠企利民，主要用于保就业、保基本民生、保市场主体，包括支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资等，强化公共财政属性，决不允许截留挪用。“一定要把每一笔钱都用在刀刃上、紧要处，一定要让市场主体和人民群众有真真切切的感受。”

在积极的财政政策之外，优化财政支出结构、提高资金使用效率也一直是可行选项。政府工作报告明确指出：各级政府必须真正过紧日子，中央政府要带头，中央本级支出安排负增长，其中非急需非刚性支出压减50%以上，各类结余、沉淀资金要应收尽收、重新安排。

“此次102个政府部门集体公开的‘账本，体现了绷紧弦‘过紧日子的决心，省出来的钱也将用在改善民生、推进经济和社会发展上。”竹立家说。

压减三公经费，财政兜底保民生

财政收支存在缺口的背景下，三公经费普遍大幅压减成为今年预算公开的最大看点。2020年安排中央本级三公经费财政拨款预算55.17亿元，比2019年预算减少25.9亿元，下降31.9%。

竹立家表示，人们对三公经费使用无度的现象非常反感，十八届三中全会以来，政府不断提高对三公经费的重视程度，这方面支出也在连年下降。今年下降幅度更大的原因体现在两个方面，一方面，压减三公经费是2013年以来政府一直在进行的重要工作，所以今年仍会有下降趋势;另一方面，受疫情影响，需要加大对三公经费的压减力度，并把压减出来的经费大量投入到民生等其他领域。

三公经费和一般性支出已经在近几年做了连年压缩，接下来还有紧的空间吗？5月22日，在今年两会的首场“部长通道”上，财政部部长刘坤给出了肯定回答：“这种空间体现在预算科学安排上、体现在勤俭节约上、体现在提质增效上。”刘坤指出，政府过紧日子，和保障政权的正常运转没有矛盾。

《中国报道》记者统计发现，三公经费总体压减幅度排在前五的部门分别是：中国国家铁路集团有限公司（99.19%）、国家文物局（76.64%）、人力资源和社会保障部（72.49%）、国家医疗保障局（66.6%）、中国国际贸易促进委员会（65.91%），压减幅度均超过50%。

“今年三公经费预算公开不仅基本实现了政府部门的全覆盖，公开内容也不再大而化之，细化程度更高，社会看得懂、老百姓看得懂。”竹立家表示。

地方政府也在发力。据《中国报道》记者观察，目前已有北京、上海、广东、黑龙江等10多个省级政府部门公开了2020年预算情况，一些省份的一般性支出和三公经费压减幅度达到10%。

在同样吃紧的情况下严控支出，地方需要中央拉一把。刘坤在“部长通道”上介绍说，在今年的一般预算安排上，中央财政对地方转移支付增加了12.8%，达历年最高;专门设立特殊转移支付，用于支持地方基层运转、保障基本民生、落实“六保”任务;对均衡性转移支付、县级基本财力奖补资金增长安排了10%;并专门安排了对湖北的支持。

“财政是政府工作的发动机，该花的地方还是要花，关键要合理。”竹立家希望人们摒弃“三公经费越少越好”的错误认知，“三公经费预算差距主要由各个部门的工作性质决定，有些部门三公经费较少或因其二级部门、三级部门较少。”竹立家认为，基本的、充足的三公经费才能保证公共机构正常运转，未来，有些部门的三公经费会继续压减，有些部门的三公经费反而会随着公共服务需求的增加而增加。

“过紧日子”不能“紧民生”，在今年更成为一种共识，通过压减三公经费和一般性支出节省出来的资金正在向民生领域腾挪。

4月17日，中央政治局会议在“六稳”基础上首提“六保”，其中保居民就业、保基本民生分别位列第一和第二。竹立家认为，保就业是今年面临的最大难题，中央和地方的财政投入要更多向就业方面倾斜。“做好‘六稳‘六保就守住了经济发展的基本盘。”

“政府当下应该遵循有保有压的政策，‘压是压三公经费，减少不必要的行政开支和刻意凸显政绩的工程开支;‘保是保民生，比如社保、教育尤其是中小学教育等领域。”中国人民大学国民经济管理系教授刘瑞在接受《中国报道》记者采访时表示，如果继续压缩应保领域的经费投入，不仅会恶化当前的社会状况，也会加重经济困难。

预算公开情况显示，各部门下大力气“节衣缩食”，但与民生息息相关的领域，投入不降反升。以國家卫健委为例，在卫生健康支出中，用于妇幼保健机构项的预算数为100万元，比2019年执行数增加17.6万元，增长21.36%，主要是增加妇幼保健机构公共卫生投入;用于其他专业公共卫生机构投入也比去年执行数增加了7656.16万元，增长51.55%，主要是增加癌症防控机构公共卫生投入。

精细化管理，规范化执行

资金配置到需要的地方，并不意味着就能产生想象中的效果，合理的支出结构需要更为精细的管理和执行来保证效率。

“通过绩效评估，才能知道部门支出的每一项是否合理。”竹立家称，绩效制度引入以后，政府必须向公众明晰经费消费在什么地方、每个地方花多少钱、花钱的效果如何，否则绩效考核、成本核算就无法进行。绩效制度引入以后，如果相关项目没有达到预期的效果和促进作用，相关部门就会减少这方面的费用。“因此，绩效考核是经费精细化运作的一个重要抓手。”

“政府要‘过紧日子这句话不该是句空话，落实起来应针针见血，要让花政府钱的人更加感受到政策的压力和自己的责任。”刘瑞坦言，“过紧日子”在过去很多年也一直在讲，但是到了基层，相关部门依旧我行我素，“这种情况如果维持下去，政策落空在所难免。”

监督必须下沉。竹立家向记者举例说，国家财政每年都会往基层公共卫生和医疗大量拨款，“钱怎么花，谁来监督，监督如何透明？这些问题甚至出现在扶贫工作中，有效强化基层权力的自我监督和外部制约非常重要。”

“监督政府的经费开支，人们已经掌握了很多方法，如各级人大监督、社会舆论监督和群众监督，问题在于是否严格执行。”刘瑞表示，可在公费负担比较重的领域抓典型，推进治理和监督。