欧阳鲁鹃

（云南经济管理学院，云南·昆明 650106）

吸毒成瘾及其所引发的犯罪现象，已经成为全社会不得不面对的社会顽疾。根据《2018年中国毒品形势报告》数据显示，全国现有吸毒人员240.4 万名（不含戒断三年未发现复吸人数、死亡人数和离境人数），其中，35 岁以上114.5 万名，占47.6%；18岁到35岁125万名，占52%；18岁以下1万名，占0.4%，复吸人数达31.2 万名，同比上升16.8%，占现有吸毒人员总数的12%；2018 年共查处吸毒人员71.7 万人次，处置强制隔离戒毒27.9万人次，责令社区戒毒社区康复24.2万人次。报告显示，我国吸毒人群以青少年为主，戒毒后复吸率较高，且三分之一以上的吸毒人员需要采取强制隔离手段，充分说明摆脱毒瘾是世界公认的难题。当前世界各国的戒毒制度，以轻缓化、社会化为主轴，以社会多元主体参与为表象，逐步减少行政干预和法律强制①包涵.戒毒措施“医疗化”与我国戒毒制度的走向[J].河南警察学院学报，2018，27(01)：27-33，我国戒毒制度受此影响，经历了“道德模式”向“整合模式”的分解式改革。但戒毒措施定位模糊，各措施之间的衔接不明确，这为厘清自愿戒毒、医疗戒毒、社区戒毒、强制隔离戒毒以及社区康复的性质以及之间的关系加大了难度，且强制隔离戒毒作为唯一剥夺人身自由的戒毒制度形式上又与劳教制度相似因而成为研究焦点，但在研究强制隔离戒毒的过程中将自愿戒毒、医疗戒毒、社区戒毒、社区康复与之割裂，致使整个禁毒体系缺乏一贯性，这不仅是备受学术界瞩目的理论问题，更是关涉国家戒毒体系调适的现实问题。以戒毒目的为出发点的任何形式禁毒措施都是为防止公民身心健康受害，以及减少社会公共安全威胁，因此，在研究戒毒措施时应将自愿戒毒、医疗戒毒、社区戒毒、社区康复以及强制隔离戒毒进行整体的体系研究。

一、戒毒制度的立法目的

戒毒制度的发展与社会对吸毒者的定位息息相关。我国1995年颁布的《强制戒毒办法》和2003年颁布的《劳动教养戒毒工作规定》，受古典犯罪学派影响，认为吸毒者是社会越轨者，通过采取严厉的处罚来提升其道德认知水平，从而确立了当时极具中国特色的“公安—司法”二元戒毒体制②李昊.论完善戒毒人员社会救助制度的法律对策[J].河南师范大学学报(哲学社会科学版)，2014，41(03)：46-50.，即劳动戒毒和强制戒毒相结合，这一时期的我国戒毒制度以惩罚为主，并不带有“戒除毒品”的意味。但随着犯罪实证学派对我国戒毒制度的影响，认为吸毒不仅是个人行为，而是受社会、文化、宗教等诸多因素共同导致，将吸毒者视作“患者”，如何让吸毒者摆脱毒瘾，以解决毒瘾带来的身体损害和可能造成的社会衍生危害成为禁毒制度的价值追求。2006年6月22日，时任国家禁毒委员会副秘书长的陈存仪在回应“是否在《禁毒法》中规定吸毒罪”时答道，吸毒者的社会定位便有“三重身份”，从法律的角度来看，吸毒者的行为违反《治安管理处罚法》规定，并且可能诱发其他的毒品犯罪行为，所以吸毒者是违法者；从医学的角度看，吸毒对大脑神经功能产生严重损伤，是一种反复发作的脑部疾病，因此吸毒者是病人；从社会学角度看，吸毒成瘾对其身体、心理都造成了严重损害，吸毒者还是受害者。2008 年出台的《禁毒法》和2011 年的《戒毒条例》正是将吸毒者视为“违法者”、“患者”、“被害人”以此构建的“整合模式”戒毒制度，《禁毒法》第三十一条规定“国家采取各种措施帮助吸毒人员戒除毒瘾，教育和挽救吸毒人员”，《戒毒条例》第二条规定“戒毒工作坚持以人为本、科学戒毒、综合矫治、关怀救助的原则”，充分体现我国禁毒制度中对吸毒者处罚以外的人文关怀，确立了出以自愿戒毒、医疗戒毒、社区戒毒、强制隔离戒毒以及社区康复的戒毒体系。

二、戒毒措施的关系性质厘定

目前对于戒毒措施性质主要存在两种观点。一种观点认为戒毒措施是一种行政处罚，即行政机关和行政主体根据法律上的规定和流程来针对违反法律，但是没有达到犯罪地步的相对人给出行政制裁的一个过程。以往我国将吸毒者认为是社会的越轨者，戒毒措施的处罚作用大于戒毒本身，尽管在2008 年《禁毒法》的出台展现了戒毒“医疗模式”的思想，但只需要县一级公安机关便可剥夺或限制戒毒人员自由最长时效九年，尤其是强制隔离戒毒与行政处罚下的劳动戒毒内容上有着很多相同的地方，鉴于此，行政处罚更能够代表戒毒措施的法律性；另一种观点认为禁毒措施是一种行政强制措施，即行政机关在行政管理时，为了杜绝和制止违法行为，避免相关证据被销毁，防止有关危害发生和扩大，以相关法律法规为依据，对公民的人身自由采取暂时性限制。吸毒行为始终会导致吸毒者身心受害，以及社会公共安全的潜在威胁，因此，对吸毒人员采用一定的管制措施是必要的也是必须的，但随着“医疗模式”思想的渗入，戒毒措施对于吸毒人员的人道关怀和社会救助作用开始突显，而实现社会防卫仅仅作为戒毒措施的附带目标，因此，将戒毒措施看作是一种行政强制措施更加符合我国戒毒制度的发展趋势，即使会出现行政强制措施时间较长现象，也仅是因为戒毒难度大，复吸率高这一特殊原因，不能以此作为断定戒毒措施性质的依据。

（一）戒毒措施的关系厘定

根据我国戒毒制度的相关规定，对戒毒措施流程梳理如图2-1所示。

从图2-1看出，我国戒毒管理分为四个阶段。第一个阶段，根据《吸毒成瘾认定办法》对吸毒人员进行毒品成瘾认定；第二阶段，根据成瘾认定结果决定是否进行行政处罚；第三阶段，根据吸毒成瘾程度选取相适应的戒毒措施；第四阶段：帮助已经戒毒的人，更好的回归社会。从上图可以看出戒毒制度的第二阶段是“处罚”，第三阶段是“医疗”，两者结合建构了具有中国特色的“整合模式”戒毒制度，因此，应从“医疗”思想出发对自愿戒毒、医疗戒毒、社区戒毒、强制隔离戒毒，社区康复的性质进行理解。

通过对戒毒措施流程图2-1 的体系解释，从而确定社区康复、医疗戒毒、自愿戒毒、医疗戒毒、社区戒毒、强制隔离戒毒的定位。首先，社区康复，其目的是帮助吸毒人员在戒毒后更好的回归社会，具有强制性也属于行政强制措施，但社区康复是戒毒过程中康复阶段的措施，而自愿戒毒、医疗戒毒、社区戒毒、强制隔离戒毒是戒毒过程中戒毒阶段的措施，不同阶段之间的戒毒措施是前后衔接关系，因此，社区康复是戒毒过程中的独立行为，是自愿戒毒、医疗戒毒、社区戒毒、强制隔离戒毒之后的衔接措施。其次，医疗戒毒，其规定在《戒毒条例》第二章自愿戒毒中，吸毒人员可以自行到具有戒毒治疗资质的医疗机构接受戒毒治疗，在实施医疗戒毒的过程中受到公安机关的监督，说明医疗戒毒是自愿戒毒人员的自愿选择不具有强制性，尽管在实施医疗戒毒过程中受到监督，但医疗戒毒并不是行政强制措施，而是自愿戒毒人员戒毒的一种方式。最后，自愿戒毒、社区戒毒、强制隔离戒毒，虽然三者出现在戒毒过程中同一阶段的措施，但三者之间不是割裂而是一种位阶包含关系如图2-2。根据吸毒人员成瘾程度深浅认定采取强制程度不同的禁毒措施，强制程度：自愿戒毒＜社区戒毒＜强制隔离戒毒，因此，符合采取强制隔离戒毒的吸毒人员必然也符合社区戒毒、自愿戒毒，当对吸毒人员的成瘾程度认定存疑时，可以对禁毒人员采取下一位阶的禁毒措施。

（二）戒毒措施的性质厘定

理清楚自愿戒毒、社区戒毒、强制隔离戒毒的关系后，能够为分析这三者的性质带来帮助。首先，自愿戒毒，尽管在《禁毒法》、《戒毒条例》中关于自愿戒毒的规定只有只言片语，但可以通过对社区戒毒，强制隔离戒毒的概念反向确定。根据《禁毒法》规定社区戒毒的适应对象是根据《吸毒成瘾认定办法》认定为吸毒成瘾者，由此推测自愿戒毒的适应对象是认定为没有吸毒成瘾的吸毒人员，同时《吸毒成瘾认定办法》规定公安机关在执法活动中发现吸毒人员，应当进行吸毒成瘾认定，由此推知，自愿戒毒的适用对象是指主动向公安机关交代吸毒行为且吸毒成瘾认定中认定为没有吸毒成瘾的吸毒者，受县级以上地方各级人民政府卫生部门的监督管理，戒毒方式以教育为主。可以看出，自愿戒毒的行政强制性较弱，并且自行到戒毒医疗机构接受戒毒治疗的还可以免除治安管理处罚，充分体现我国戒毒制度轻缓化的发展趋势。其次，社区戒毒，是我国戒毒制度改革后的一种创新性戒毒方式，在科学认识毒品成瘾机理的基础上，发现传统戒毒制度着眼于“处罚”而非“救治”的强制性措施无法给成瘾者带来正面效果，“一刀切”的剥夺吸毒人员自由，只会导致监狱超额接收大量的吸毒人员，造成司法资源负担沉重，并且戒毒后复吸比例极高，形成了戒毒人员往返于监狱与社会之间的“旋转门司法”现象。因此，社区戒毒的创新在于“以医疗戒治为中心，以行政处罚为辅助”的戒毒方式，在限制吸毒者人身自由的基础上让其保持与家庭、社区、社会的互动，并进行戒毒知识辅导，戒毒教育、劝诫，职业技能培训，职业指导，就学、就业、就医援助，以“医疗”为出发点，帮助吸毒人员戒除毒瘾、回归社会，但强制性相对于强制隔离戒毒制度要小，因此在适用对象上要求不会对社会公共安全造成威胁。最后，强制隔离戒毒，根据《禁毒法》、《戒毒条例》的相关规定是对吸毒成瘾严重的人员以及其他适用于强制隔离戒毒措施的吸毒者，由县级以上公安机关决定的剥夺人身自由一种强制性戒毒手段，强制隔离戒毒制度是在原司法行政单位劳教戒毒与公安部门强制戒毒基础之上整合而成的戒毒制度，是我国特色社会主义法律制度的创新，但根据强制隔离戒毒的规定只需要县级以上公安机关通过一定程序就可以剥夺或限制吸毒者人身自由最长可以达到九年，其形式上与我国废除的劳教制度极其相似，因此受到合法性与合理性的双重质疑。但随着对毒品成瘾的科学认识，强制隔离戒毒即使存在时间较长的剥夺人身自由，也仅是因为戒毒难度大，复吸率高这一特殊原因，将强制隔离戒毒定位为行政强制措施也是符合社会发展的需求，但该制度毕竟达到剥夺人身自由的程度，因此在法律适用上需要极其谨慎，注重内容、程序上的合理性、合法性，适应对象必须是吸毒成瘾严重且对社会公共安全具有一定威胁的人员。综上所述，自愿戒毒、社区戒毒、强制隔离戒毒的适用对象如图2-3所示。

三、地方性禁毒条例中的戒毒制度对比

我国现阶段基本形成了以《禁毒法》和《戒毒条例》为中心、刑事毒品犯罪、行政法规相配套的戒毒法律体系。各省、直辖市、自治区根据当地的经济条件、人文环境、以及戒毒管理的方式差异，制定禁毒条例予以补充和完善。迄今为止，我国共有21 个省、直辖市、自治区制定了地方性禁毒条例，根据现行条例实施时间顺序，各省、直辖市、自治区禁毒条例统计如图3-1。

根据以上统计表看出：各省、直辖市、自治区的禁毒条例中戒毒措施内容发展趋势与国家戒毒制度发展步伐完全一致。2008 年之前实施的禁毒条例由于不符合上位法的相关规定已不具有研究价值。因此，《贵州省禁毒条例》作为分割线以上的17 省、直辖市、自治区作为本文的研究对象。但值得一提的是，2004年实施的《湖南省禁毒条例》，在《禁毒法》没有出台之前就设专章规定戒毒措施，其中第十条规定的开展“无毒社区”创建活动，落实群防群治措施，显现出在禁毒措施上“整合基层资源，依靠人民群众”的思想，以及第二十条、二十一条、二十二条，是关于对吸毒者的人权保障，以及权利被侵害时的救济途径，充分说明湖南省在不违背上位法的原则下，率先将“医疗模式”思想渗入到立法当中，这种结合当地实际情况发挥立法能动性的立法开创精神值得其他地区学习。

（一）戒毒措施的权利保障

通过对以上17部地方性禁毒条例研究发现，我国戒毒工作一直以来坚持贯彻“以人为本”的科学思想，对于戒毒人员的权利保障进一步深化。首先，2008 年之后实行的地方性禁毒条例对于社区戒毒、社区康复都是通过签订协议的方式进行监督，显示了将监督者与被监督放在平等地位的理念，其次，自2016年以来，信息技术在我国戒毒工作中发挥着重要作用，《上海市禁毒条例》以后的其他省份，除宁夏回族自治区以外开始对戒毒人员实行“动态管理”，其是实现戒毒监管工作人性化管理和异地管理的有效途径，因而被广泛运用于戒毒工作中，并且黑龙江省和山东省的禁毒条例中延伸了动态管理的适用范围，扩大了监督人群，延长了监督时间。再次，2018 年6 月后实施的河北省、四川省、海南经济特区、江西省、云南省禁毒条例将戒毒工作一章命名为“戒毒管理和服务”，并且规定了“对吸毒人员分类评估、分级管理、综合干预、纳入网格化管理服务体系”，根据戒毒人员的实际情况制定个性化的戒毒方案，确保其得到正确教育和挽救。最后，这17 部地方性禁毒条例中都对“病残”戒毒人员做出了特别规定，例如《四川省禁毒条例》第四十一条规定：被依法强制隔离戒毒的吸毒成瘾人员系生活不能自理人员的唯一抚养人、扶养人或者赡养人的，公安机关在作出强制隔离戒毒决定的同时，应当对生活不能自理人员进行妥善安置，该规定不仅关注戒毒者本身，还关怀戒毒的亲属，排除戒毒者的后顾之忧，《云南禁毒条例》第四十二条要设立关爱机构，对接受社区戒毒（康复）的老、弱、病、残等特殊吸毒人员，可以专门送交关爱机构进行集中戒毒（康复）。综上所述，我国地方性禁毒条例对于戒毒者的善意尤为明显，人文关怀无所不在。

（二）戒毒措施的体系对比

《禁毒法》只规定了“国家采取各种措施帮助吸毒人员戒除毒瘾”，《戒毒条例》也只进一步说明了各项戒毒措施的适用范围，但两者却回避了自愿戒毒、社区戒毒、强制隔离戒毒之间，以及三者与社区康复之间的衔接问题，致使戒毒措施之间各自为政。地方性禁毒条例在一定程度上弥补这一缺陷，使戒毒管理服务工作更顺畅。本文选取最能反映当前我国地方性禁毒立法现状和趋势的河北省、海南经济特区的禁毒条例为研究范本。河北省禁毒条例可以较好反映我国目前地方性条例的基本情况，海南经济特区禁毒条例则在设计理念上较为先进，较好的反映了我国戒毒措施的发展趋势。

1、《河北省禁毒条例》戒毒措施体系

通过对《河北省禁毒条例》中关于戒毒措施规定的梳理如图3-1，首先，针对自愿戒毒者在医疗戒毒的基础上开辟了药物戒毒途径，为提升自愿戒毒的戒毒效果。其次，社区戒毒向强制隔离戒毒转化单向通道被打通，戒毒具有长期性，当戒毒人员在戒毒过程中违反戒毒管理规定时，行政机关可以变更行政强制措施，确保戒毒人员的人身安全和社会公共安全，但条例中对于强制隔离戒毒向其他禁毒措施转化的规定缺失，这会使一些虽符合但不适合的特殊强制隔离戒毒人员感到为难，管理的人性化需要进一步加强。最后，在强制隔离戒毒的制度中规定了所外就医，这看上去十分人文关怀的规定却没有明确适用情形，在戒毒管理实践中该规定操作性不强，所外就医的规定需要进一步细化。

2、《海南经济特区禁毒条例》戒毒措施体系

再来梳理《海南经济特区禁毒条例》的戒毒措施体系如图3-2，可以看出，首先，该条例中社区戒毒与强制隔离戒毒之间是相互转化的，让戒毒措施的实施更加顺畅有效。其次，条例中用了较大篇幅来对自愿戒毒进行规定，自愿戒毒者不仅可以采用药物戒毒、医疗戒毒的方式，还可以自愿去戒毒康复场所、强制隔离戒毒场所进行戒毒，实现了自愿戒毒手段的多样性。最后，该条例创新性的将戒毒措施与戒毒手段（该条例以戒毒场所命名），戒毒措施是根据《吸毒成瘾认定办法》对吸毒者成瘾认定后所确定的，而戒毒手段只是戒毒过程中的一种戒毒方式，因此，戒毒措施具有行政强制性，而戒毒手段的规定以戒毒者自愿居多，戒毒手段的运用并不影响戒毒措施的性质，例如，当社区戒毒人员符合第三十八条、第五十三条时可以去戒毒康复场所戒毒，这是一种戒毒手段的变更，而当社区戒毒人员符合第四十一条时变更为强制隔离戒毒，这是一种戒毒措施的变更，将戒毒措施与戒毒手段进行区分可以增加戒毒工作过程中的灵活性，更有效更人性化的开展戒毒。

四、结语

在对《禁毒法》、《戒毒条例》以及地方性禁毒条例分析后发现，“矫治救助”和“权利保障”的立法目的贯穿了我国整个戒毒体系，将戒毒措施定位为行政强制措施，在此框架下运用比例原则、司法介入等规制方法对戒毒工作予以优化，平衡戒毒管理的迫切需求与权利保障的正当诉求。虽然，《海南经济特区禁毒条例》比《河北省禁毒条例》实行的时间早，但在戒毒措施的体系设计上却更为先进。首先，社区戒毒与强制隔离戒毒之前的相互转化能够更好的保障戒毒者的人权保障。其次，社区戒毒措施进一步细化，根据《海南经济特区禁毒条例》第三十八条规定，“对违反社区戒毒协议但达不到强制隔离戒毒条件的戒毒人员，经本人或者其监护人同意，可以将其变更到实行社区化管理的戒毒康复场所，执行剩余的社区戒毒期限”，可以认为将社区戒毒的戒毒手段分为居家戒毒与戒毒康复场所戒毒。最后，将戒毒措施与戒毒手段相分离在不变更戒毒措施情况下实现了戒毒工作的灵活高效。尽管，海南经济特区禁毒条例在戒毒管理与服务的设计上表现了许多超前思想，但也存在一些问题，例如，社区康复的作用长期被忽视，仿佛变成了强制隔离戒毒的一部分，其次，社区戒毒与社区康复的管理混同，导致社区禁毒与社区康复的区分不明显，最后，戒毒人员的行政救济途径基本在目前的地方性禁毒条例没有规定，都是戒毒措施的法律规定需要进一步细化的内容。