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从《美国老年法案》修订探索老年体育政策特征及启示

2020-07-23湛冰王凯珍范成文

体育学刊 2020年4期
关键词:法案循证老年人

湛冰 王凯珍 范成文

摘      要:《美国老年法案》中涉及老年体育政策的修订揭示美国老年体育遵循循证政策的基本范式,体现法案横向连接州政府与联邦老年服务网,并纵向直达社区的“桥梁”作用,凸显老年体育活动标准细化的趋势。反观我国现阶段老年体育政策现状,建议发挥学术研究在政策制定中的“粘合剂”功能,形成政策的长效“证据链”;从社会支持视角健全老年体育政策体系框架,联动推进老年体育各项规章制度的落实;从政策细则上,确立老年体育活动分类和标准化意识,依托社区实现基层体医渐进融合。

关  键  词老年体育;体育政策;循证政策;体育活动标准;社会支持;美国老年法案

中图分类号:G80-05    文献标志码:A    文章编号:1006-7116(2020)04-0035-06

Exploring the characteristics of elderly sports policies from the perspective of the

revision of the American Elder Act and inspirations therefrom

ZHAN Bing1,WANG Kai-zhen2,FAN Cheng-wen3

(1.School of Management and Communication,Capital University of Physical Education and Sports,Beijing 100191,China;2.School of Leisure and Social Sports,Capital University of Physical Education and Sports,Beijing 100191,China;3.School of Physical Education,Hunan University of Technology,Zhuzhou 412008,China)

Abstract:The revision of elderly sports policies involving contents in the American Elderly Act (referred to as the Act for short) reveals the basic paradigm of American elder sports following evidence-based policies, embodies that the Act horizontally connects to the state government and federal elderly service network, and vertically plays the function of community “bridge”, and highlights the trend of elderly sports activity standard refinement. By viewing the current situation of elderly sports policies at the current stage in China on the contrary, the authors put forward the following proposals: exert academic researchs “adhesive” function in policy making, form a long-term effective “evidence chain” of the policies; from the social support perspective, perfect the elder sports policy system framework, boost various elder sports regulations and systems in a linked way; in terms of policy rules and regulations, establish elderly sports activity classification and standardization awareness, realize the gradual fusion of grassroots sports and medicine by relying on communities.

Key words:elderly sports;sports policy;evidence-based policy;sports activity standard;social support;American Act Evolution

2019年11月中共中央國务院印发的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》提出,到2022年,我国积极应对人口老龄化的制度框架初步建立;到2035年,积极应对人口老龄化的制度安排更加科学有效;到本世纪中叶与社会主义现代化强国相适应的应对人口老龄化制度安排成熟完备[1]。我国已将逐步建立综合、连续的老龄化制度和健全老年健康服务体系提上议程。老年体育作为老年健康促进的重要要素,完善其政策体系和科学化政策内容势在必行。在美国,1965年7月14日约翰逊总统签署的《美国老年法案》(以下简称《法案》)是针对美国60岁及以上老年人设立的保护老年人合法权益的基本联邦法律。2005—2015年,美国60岁及以上的老年人从4 980万增加到6 680万,增长34%[2]。面对平均每7人中就有1个老年人的现状,为积极应对老龄化带来的各种社会和经济问题,《法案》经历多次修订,不断完善。美国政府对老年体育推进的权威性和导向性,对我国老年体育政策的发展也具参考价值。

1  《法案》中老年体育政策条款的简述

《法案》第1部分提出国家为保障老年人福祉所制定的10项战略目标中,第7项提及“应给予老年人最广泛的参与各种文艺活动的机会”,第8项提及“当老年人有需要时,对其提供有效的社区服务来进行社会援助”,第9项提到“老年人能够受益于那些为提高老年人健康和幸福的科学研究”。尽管如此,但《法案》对老年体育的实质性推进始于1987年法案中新增的第3部分第4节的资助老年体育活动的细则[3]。自1987年老年体育活动促进有了实质资金支持后,《法案》作为老年基本法,真正为体育活动促进老年健康提供既具权威又具可操作性的法律保障。继2012、2016年分别对老年活动推进项目的法律陈述进一步的修订和细化[6-8],深度保障了美国老年体育发展的有法可依,有法能依。

美国学界对老年体育影响晚年健康生活的一致认同,促使美国老年根本法律中从未忽视如何通过发展老年体育改变生活方式,进而促进健康老龄化这一议题。《法案》共7个部分,其中第3部分作为美国联邦政府促进老年健康的根本法律依据,共包括4项老年服务资助,即支持类服务(TitleIII-B类)、营养服务(TitleIII-C类)、疾病预防和健康促进服务(TitleIII-D类)和国家家庭照顾者支持计划(NFCSP)(TitleIII-E类)[4]

其中,疾病预防和健康促进服务(TitleIII-D类)是美国联邦政府通过卫生部下设的社区生活管理局(ACL)建立的老年服务网络系统,由56个州老龄局(SUA)向629个左右的地方老龄局(AAA)、260多个部落和当地夏威夷老龄组织以及近2万个地方社区的老龄化和社会服务供给机构提供服务。主要展开“教育和支持促进健康的生活方式和健康行为的活动”[5],即通过身体活动、适当饮食、定期健康检查以及日常的营养和体育教育活动,促进并改善老年人健康生活方式。通过体育促进老年健康体现在增强健身和健康的计划、防摔计划和慢性病管理3大领域,这3大领域是全美各层级老龄局在全美社区推广老年体育活动的风向标。其中,第1类为增强健身和促进健康计划,主要包括为社区组织设计促进老年人身体活动的多种分组锻炼计划,针对手腕和脚踝的力量训练; 健身跳舞、有氧运动或步行的心血管锻炼;平衡和姿势练习等内容。第2类为防摔计划,主要包括教导参与者提高力量、平衡和灵活性;跌倒风险因素的教育;涉及药物审查和修改;为选定的季节性风险因素提供医疗护理管理转介;提供减少环境危害方法的家庭危害评估。第3类为慢性病自我管理项目,包括各州400多项服务,如血压筛查、步行俱乐部、瑜伽课程等,多功能老年中心、餐饮场所和其他社區环境中开展活动,以及通过针对弱势老人的个性化咨询和服务开展活动。

2  从《法案》的修订看老年体育政策的特征

2.1  循证政策(EBP)是美国老年体育政策制定的基本范式

20世纪80年代后期,肇始于临床医学的循证实践扩散到教育、科技和公共管理等多个领域。1996年学者Dawson[9]提出缺乏证据支持的质疑——“公共物品进行私人融资?依旧不是循证决策”,循证决策首次应用到公共管理学领域,美国老年体育政策遵循较为科学的循证路线。

从《法案》修订看,20世纪70年代美国政府通过体育促进健康的逐渐深化,从实质资金的保障、社区老年项目评估到老年体育活动标准的制订,主要源于3大原因:第一,从世界范围看,美国是20世纪老年体育研究的佼佼者,不乏老年体育研究史上里程碑式的项目。如40年代,美国学界关于老年人参与体育活动与老年生活质量的相关性研究;80年代初期,DeVries,Hales等学者证实体育活动有利于老年人心理健康;Costill通过系列研究,跟踪调查参与跑步的老年锻炼者持续参与的程度;Pollock的团队证实老年体育活动参与减缓老年生理机能退化[10]。最终,1998年美国运动医学学会发表体育活动促进老年健康的立场书,标志着全美学界对老年体育促进健康的认同[11],这为1996年美国卫生服务部发布的《体育活动与健康:外科总医师的报告》这一政府行为提供了全面而坚实的基础,更为世界卫生组织1997年发表的《促进老年体育活动纲要》提供了重要的依据和有力支撑[12]。第二,《法案》为修订老年体育政策条款,前期获得了多维度的统计数据支持:美国国家健康和营养检查调查(NHANES)、美国行为风险因素监测系统(BRFSS)为《法案》提供全美老年体育活动的长线数据;政府资助的国家老龄研究电子文献数据库(NACDA)提供老年体育研究的详细数据等。第三,全美“白宫老龄会议”1950—2015年共计召开7次,已然成为全国健康领域专家、学者齐聚探讨老年健康和服务的盛会。其中对老年体育的重视程度、板块内容、细节逐年增加的做法,使老年体育成为健康促进和疾病预防战略中的重要角色。特别是2015年的“白宫老龄会议”在社区建设、健康服务、交通、疾病类型、个人行为方式改变等角度谈到加强老年体育活动促进健康的议题[13],更催生了《法案》细化老年体育条款,有效地将体育促进健康融入更为复杂而系统的公共卫生政策之中的改革。

因此,从学界的科学研究和专家共识到老年体育活动大数据的统计,再到提炼与形成美国融合体育(活动干预)、环境(老年友好社区)、交通(设施重建)多方面推动的老年体育政策。可以说,美国老年体育政策的制定重视多方渠道的“证据”来源,遵循较为科学和量化的循证决策范式。

2.2  充分发挥社会多方“合作伙伴关系”

第一,横向从《法案》内容设置看,1974年以来美国老年健康促进主要从社会支持政策、健康促进政策、营养政策、老年照料4个维度推进,从而减少“医疗保险”和“医疗救助”的政府支出。综合了政府、非政府组织、商业部门、基金会、科研机构多领域的多方社会支持和协作是美国推动老年体育的最大优势。各种支持政策主要包括环境、交通等领域对老年健康的支持;营养政策主要解决弱势群体的营养供给问题;老年照料主要涉及社区和养老院的设施、人员和资金问题。例如,OAA通过国家家庭护理支持计划(NFCSF)从“代际”的家庭成员扶助入手,提高家庭成员对残疾老年人照料。2001年环保署颁布《健康社区设计措施“健康居所”计划》资助地方“健康社区”建设,改善老年人的体育休闲活动环境与配套设施;2009年房屋与城市发展部颁布《联邦跨领域协作项目:交通部、环保署、房屋与城市发展部协同建设可持续发展社区》为社区设置有利于老年人参加体育的设施;2015年交通部颁布《提高步行运动和建设可步行社区的呼吁》创造有利条件便于老人顺利达到体育活动现场等等 ,改善老年人“就地养老”的条件。毋庸置疑,这都为《法案》中老年体育促进健康的政策逐渐形成提供全方位支持。

第二,面对各州独立于联邦政府的特殊国情,为有效联动各州政府,横向打通“老年服务网”与“州级政府部门”的沟通渠道,1978年《法案》将“地方老龄局及社会服务、营养服务以及多用途老年中心合并纳入各州和社区的项目资助”,这有效地保障联邦政府卫生部下设的社区生活管理局(ACL)建立老年服务“纵向”网络系统,通过56个州老龄局(SUA)纵向直达地方社区的老龄化和社会服务供给机构。美国老年体育政策在一定程度上实现了联邦政府的“自上而下”的资金投入,与各州政府、社会多领域集资的“双管齐下”的态势,深化了联邦和各州不同程度地协助地方老龄局推动体育活动进社区的举措。

第三,依托社区是美国老年体育政策落实的着力点。“社区合作伙伴关系”是充分调动各部门推进老年人体育发展的有效方式,作为先导性的美国老龄组织,国家老龄委员会(NCOA)针对《健康老龄化研究网络的最佳实践推广计划》(2001),在2004—2007年共发布7个老年体育活动推进报告,涉及开展怎样的老年体育活动、如何选择适当的老年体育活动、如何制定老年体育活动、如何进行社区老年体育活动推广专业人员培训、如何鼓励社区老年人参加体育活动、如何维持老年体育活动的持续性等等。

2.3  《法案》明确基层老年体育活动推行细则是政策可行的关键要素

作为美国老龄政策的最高立法,自1965年《法案》设置健康促进项目以来,老年体育活动的政策修订主要涉及1987年开始正式对老年体育促进健康的活动设立专门资助;2012和2016年分别对老年体育活动推行的评价标准再次细化,增强老年体育活动政策在全国推广的可行性。最值得一提的是,政策细化分为两个阶段:2012—2016年9月,对美国推行老年体育活动循证项目(以下简称EBHP)进行3级分类(Tier1,Tier2和Tier3);2016年10月以后,确定凡是符合以下5个标准的最高级别(Tier3)的老年体育活动为适用全国推行可资助项目:标准1,通过评估证明对于改善老年人的健康和福祉或减少疾病、残疾和伤害是有效的项目;标准2,使用实验或准实验设计,证明与老年人口健康促进有关项目;标准3,同行评议期刊发表的研究成果;标准4,已在一个或多个社区站点完全应用实施的项目;标准5,包含可供大众使用的产品或已开发可用于传播的配套产品。

截至2015年10月政策修订时,全国达标项目共44项。其中以平衡锻炼项目和慢性病管理项目在全国普及最为广泛。其中,平衡锻炼项目在社区推广的要求包括确定推广联系方式、项目目标人群、项目描述、执行者、训练要求、项目成本和项目关键字共7个方面。从《法案》中针对社区老年体育活动推广的三级活动标准来看,美国老年体育政策直达基层社区、落实细化要求的做法值得推崇。总之,美国政策制定环节的科学控制是带来全美纵横网状式老年体育政策推进的根本保障;在“联邦—州级—地方”地毯式的老年体育政策的网络结构中,社区老年体育推行活动细则成为有效落实政策的“抓手”,使老年体育政策切实可行。

3  《法案》中老年体育政策条款对我国的启示

中国作为世界上老年人口基数最大的国家,老年健康成为决定中国人口健康和社会发展的重要考察要素。老年体育是促进健康最便捷、最有效的方式之一,如何破解老年体育发展中的难题、实现老年体育政策创新是完善群众体育协调发展和实现全民健康的重要内容。我国老年体育的立法尽管相关政策的制定主体不断扩大,社会参与度有所增加,但当前立法依据的科学性、政策与法规之间的衔接、老年体育活动规章制度、社会主体推动老年体育发展的能动性和积极性等老年体育政策制定和执行中的难题[14]亟待解决。

3.1  发挥学术研究在政策制定中“粘合剂”先导功能,构建老年体育政策“证据链”

通过Web of science检索1995—2017年间的有关西方国家的循证研究文献数量显示,在26 578条文献中,美国以45%的比例稳居第一[15],美国的老年体育循证政策研究也可见一斑。从美国疾病控制与预防中心(CDC)网站到美国退休老年人协会(AARP)等社会组织,政府及各类机构的老年体育数据齐全可得;从全美的跨领域的健康促进研究到美国营养与健康长线跟踪调查等大数据库的建设,各类相关网站数据的完备性、科研的系统和连续性也成为推动老年体育政策制定的基础。而我国面临的政策证据获取、分类、使用和质量评估等系列问题较为严峻。由于科研领域条块分割,缺乏统筹和协作,造成证据的总量不足。另外,普遍存在研究数据水平参差不齐,造成证据质量不高的问题。因此,我国老年体育政策的证据数据难以甄別直接导致数据难以成为政策制定的可靠依据;同时,现有证据和新证据的补充与修正,形成证据的“历史轨迹”,建立“证据档案库”的需求更难以实现。因此,重视科学划分的证据等级,对证据进行分类统计和管理为我国当前老年体育循证政策发展的“证据链”构建指明了方向。

构建科学的老年体育社会支持政策系统离不开科学的证据支撑。周爱光[16]提出国家体育法创制的基本原则是遵守宪法原则、法制统一原则、民主原则、实事求是原则和科学性原则。为确保公共政策的整体性、公共性、公平性和科学性,充分利用“证据”并提取高质信息,政府应积极引导公民参与政策制定以防形成“被动型政策”而导致公共政策的断裂和碎片化。与国外学者一样,我国学者也充分认同体育促进老年健康、改善国民体质的重要性;但另一方面,老年体育全国数据的收集和统一,是当前面临一个艰巨任务。为了弥补老年体育“证据”收集、制作和评估上的不足,基于老年体育大数据库建设和科研不容忽视。当前我国老年体育循证政策的发展,只有通过建立政府部门、研究机构和利益相关者、公众、媒体等主体之间的合作关系,在国家级循证政策管理中心的协调下,结合老年体育、营养、健康、医疗等多方面形成老年健康证据网络,通过证据资格指南筛选和评估,形成“需求-供给”的快速反应机制,构建客观、连续和系统化的老年健康“证据链”。只有通过顶层设计实现部门协同、通过证据网络构建证据库的模式,才能更好发挥学术研究在政策各要素组合和整合中起到可持续的粘合作用,实现老年体育政策的良性、科学可持续发展。

3.2  从社会支持视角健全老年体育促进健康的政策体系,联动推进老年体育各项规章制度建设

从政策级别和政策相关程度考察,我国老年体育政策包括3类:第一,从中国最高法律层面考察中国老年体育的立法现状,与《法案》相对应的《中华人民共和国老年人权益保障法》(2018修正)[17](以下简称《老年人权益保障法》)和《中华人民共和国体育法》(2016修正)[18](以下简称《体育法》)两部社会法是当前老年体育发展的最高法律;第二,从专门的老年体育政策考察,1999年和2015年的《关于加强老年人体育工作的通知》和《关于进一步加强老年人体育工作的通知》是专门推进老年体育的正式专门文件;第三,从包含推进老年体育活动的政策看,有近40多部其他老龄政策和群众体育政策,各层级发布的老年体育促进的规章制度以意见、通知为主。我国老年体育政策具有宏观设计,但缺乏法律和政策法规之间的衔接。另外,我国发展老年体育的社会支持体系的构建处于探索期,政策不够完善,相关细则缺失。

2014年以来,习近平总书记提出将“四个全面”的战略布局作为党中央和国家今后的各项工作关键环节、重点领域和主攻方向。如何跳出“老年”和“体育”看待老年体育,不仅要融入全局兴体、创新举措和借力发展的创新思想,更要脚踏实地为老年人安度晚年、身心健康发展,做好就地养老的“具体方案”。我国老年体育的发展不仅应考虑政策数量、政策级别上提高老年体育政策的地位,充分体现老年人群体的“话语权力”,凸显老年体育法律层面的指导性和战略性;而且应考虑在健康立法和国家战略中形成包含体育在内的“大健康”推进的创法意识,实现推动老年健康的全局感和统一性。第一,老年体育政策作为《中国老年人权益保护法》和《体育法》中老年健康的重要元素,应从法学视角,在社会学和人口学两方面充分考虑“老年特殊性”与“体育特殊性”相结合,打破行业障碍,从最高法律层面明确老年体育促进健康的立法。第二,形成“大健康带动社会支持体系”的全局理念,在以《老年人权益保障法》和《体育法》等法律文献为核心政策的前提下,确保自上而下、一体化的循证政策的统筹和协调发展,逐步形成涉及教育、文化、卫生、交通等领域,依赖基层社区、家庭和社会团体,既具中心性又具广泛性的老年体育政策框架。

3.3  从政策细则上,确立老年体育活动分类意识,依托社区实现基层“体医渐进融合”

任何法律都需要通过细则进一步落实。为保障老年人权益,我国当前老年体育政策宏观地提出了倡导、指明方向,但多使用“鼓励”“支持”“切实保障”等号召式规定,从社会服务、社会优待、交通环境和参与社会发展的视角提到“体育活动”或“娱乐休闲活动”,其可操作性不强,实施效果更无法量化。《体育法》作为推动老年体育的最高级别法律,虽然从提高全社会敬老意识、加强老年人活动和实施优待政策3方面对我国老年体育的发展指明了宏观的发展方向,却并未对老年人体育活动如何科学和持续开展进行细致安排,也未明确如何在基层社区实现各领域协作等具体办法和措施。

然而,老年体育促进健康的根本在于“活动”这一核心内容,即如何促进老年人积极参与体育活动,保持身、心、群健康。因此,开展什么体育活动、如何促进老年体育活动和在哪里促进老年体育活动是贯穿各级别老年体育政策的关注重点。美国《法案》中明确社区基层作为老年体育促进的根据地,从增强健身和健康的计划、防摔计划和慢病管理三大维度着手的做法,明晰老年体育活动标准程度的经验,值得我国老年体育政策借鉴。我国老年体育政策应依赖前期科学的“证据库”提供的证据链,规范法律细则。第一,应将“分类意识”贯穿始终,从老年人年龄、病种、活动类型、活动场所、运动处方分类推广有据可循的老年体育活动;第二,充分倡导传统养生老年体育活动的同时,再结合各省市老年人口健康状况和地方风俗,推动老年体育活动推广的区域化和体育活动的标准化;加快不同病种运动处方研究和标准制定。这有助于加强我国老年体育法律文本操作性并提高法律实施的有效性。

根据中国老龄科学研究中心《2010年全国老年人跟踪调查》,现阶段,我国老年人的社会保障水平较低,家庭社区仍然是主要的养老场所。2011年出台的《社会养老服务体系建设规划》也指出:“社区养老服务是居家养老服务的重要支撑,具有社区日间照料和居家养老支持两大功能。”促进老年人健康“老化”、乐享晚年,首先应保证老年人的身心健康;社区是老年人的主要活动场所,因此发展社区的老年体育是促进老年人健康、预防疾病的重要途径。2016年8月中共中央辦公厅、国务院办公厅印发了《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》,提出“社区社会组织与社区建设、社会工作联动机制”,即“三社联动”[19]。2018年我国成立了国家卫生健康委员会(以下简称卫健委),2019年之始,卫健委在全国推行“健康城市-健康农村-健康社区”的举措进一步为通过体育推进老年健康提供了土壤。随着养老政策中“医养结合”模式的推进,老年体育指导员、社区健康咨询师体育培训、社区医疗卫生人员监测的协同机制的推广,老年体育活动处方将逐渐成为促进老年健康的重要手段。辅以体育活动参与监督数据库和老年体育促进健康管理服务网络的构建,社区老年健康实现从“疾病诊治”到“生命全过程的体育参与监测和疾病控制”的模式转换,社区老年体育将积极融入老年健康促进的大军,肩负起促进老年健康的重要使命。

2017年国务院全民健身工作部际联席会议在京召开,刘延东在会上要求加强组织领导,推动形成“大体育”体制机制,推进全民健身和全民健康深度融合[20]。我国老年体育的发展也应从政策制定层面实现“体育与健康”的深度融合,构建体育促进老年健康社会支持政策体系,充分遵循询证科研的原则,基于老年特征分类,确定老年人体育活动指南和体育活动推行标准。真正做到跳出“老年”和“体育”,从国家法律、部门法规、地方策略直达社区,形成政策给力、多方借力、社区发力的老年健康事业的创新发展,为迎来全面实现“健康中国2030”的新局面而助力。

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