陈晓晨

[内容提要]《瑙鲁协定》缔约国机制化是近年来南太平洋地区主义新发展的组成部分。其核心是一套“限额交易”规则——“作业天数计划”，建立缔约国办公室、聘用首席执行官并施政、建设数据中心和信息系统等配套设施等机制化举措，都是围绕这个核心展开的。自然地理因素带来的金枪鱼资源高度集中，是《瑙鲁协定》缔约国机制化特别是“作业天数计划”的前提条件，大国竞相介入该地区提升了这些太平洋岛国的议价权，是外部推力。在此过程中，缔约国办公室采用了创新方法降低交易和行政成本，克服了资金短缺、“公地悲剧”和域外大国阻力等困难，坚持实施“作业天数计划”，提供地区公共产品，取得了良好的成果。

《瑙鲁协定》缔约国(Parties to Nauru Agreement, PNA)是由密克罗尼西亚联邦(密联邦或密克)、基里巴斯、马绍尔群岛、瑙鲁、帕劳、巴布亚新几内亚(巴新)、所罗门群岛、图瓦卢八个盛产金枪鱼的太平洋岛国(Pacific Island Countries, PICs)以及随同它们行动的太平洋岛屿领地(Pacific island territory)托克劳组成的以南太平洋地区(South Pacific Region, SPR)(1)本文认为，南太平洋地区是由目前具有独立主权的14个太平洋岛国构成的自然和社会空间，这些岛国包括帕劳、密克罗尼西亚联邦(密联邦或密克)、马绍尔群岛、基里巴斯、瑙鲁、巴布亚新几内亚(巴新)、所罗门群岛、瓦努阿图、斐济、图瓦卢、汤加、萨摩亚、库克群岛、纽埃。值得一提的是，澳大利亚和新西兰不属于本文定义的南太平洋地区，虽然澳新两国与南太平洋地区政治高度相关。这个定义的外延基本沿袭了国内学界近期对南太平洋地区的定义。参见梁甲瑞:《中美南太平洋地区合作：基于维护海上战略通道安全的视角》(北京：中国社会科学出版社，2018年，第1—2页)。近年来，越来越多学者和机构使用“太平洋岛国地区”指称这个空间，不过也有不少学者和机构沿用“南太平洋地区”的概念。的金枪鱼渔业(tuna fisheries)为主要治理对象的地区渔业治理机制。本文研究《瑙鲁协定》缔约国的机制化(institutionalization)。

《瑙鲁协定》缔约国机制化，是指《瑙鲁协定》缔约国从一个组织较为松散的谈判集团转型为组织较为紧密的正式地区组织的进程，包括“作业天数计划”(Vessel Day Scheme, VDS)(2)又译“每船每日计划”“船天计划”“休渔期计划”“按日计费入渔模式”“渔船作业天数方案”“渔船作业天数机制”等。的实施、缔约国办公室(PNAO)的建立与运行、首席执行官(CEO)的就职与施政、正式独立为政府间地区组织、数据中心和信息系统等配套设施的搭建、克服阻力坚持“作业天数计划”的有效运作并与域外大国成功谈判等一系列过程。其中，“作业天数计划”是《瑙鲁协定》缔约国机制化的核心，缔约国办公室的建立、CEO的施政、数据中心和信息系统等，都是围绕这个核心展开的。

本文提出并研究如下问题：作为一群小国、岛国自创的地区渔业治理机制，《瑙鲁协定》缔约国为什么进行机制化？在域外大国的阻力之下，这些实力完全处于下风的太平洋岛国如何推动《瑙鲁协定》缔约国机制化，维持并扩大地区公共产品的提供，特别是坚持运行“作业天数计划”？“作业天数计划”取得了哪些成果，缔约国办公室如何进行自我维持？目前，我国学界对《瑙鲁协定》缔约国机制化的研究还基本上是空白。(3)王晓晴和吴锦仁从远洋渔业专业角度对《瑙鲁协定》尤其是“作业天数计划”进行了研究。参见王晓晴、吴锦仁:《瑙鲁协议成员国VDS入渔模式及其对中西太平洋金枪鱼围网渔业的影响》，《渔业信息与战略》2014年第4期，第293—299页。笔者对《瑙鲁协定》缔约国做过梗概介绍，但没有进行有针对性的研究，参见陈晓晨:《南太平洋地区主义的新发展：地区机制与影响评估》，《国际关系研究》2019年第3期，第93—94页；陈晓晨:《小国研究视域下太平洋岛国的外交策略》，《国际关系研究》2020年第2期，第124—125页。本文综合使用一手材料(包括当事人回忆、会议公报、文件记录、重要的审查评估报告等)和二手文献，试图对这些问题予以回答。这对“一带一路”南太平洋方向建设，尤其是加强海洋治理合作具有现实价值，对我国远洋渔业特别是金枪鱼船队来说更是一个关乎其可持续发展的课题。

一、机制化与外部性边界

本文的分析从两个核心概念入手：机制化与外部性边界(boundary of externality)。

机制化(又译“制度化”“建制化”“建制”等)是国际关系研究中的常用概念，以至于不少学者不加界定就直接使用。罗伯特·基欧汉(Robert Keohane)将机制化定义为“许多行为被参与者认为是反映了既定规则、规范和习惯，行为的意义也就是按照这样的理解被解释的”(4)Robert O. Keohane, International Institutions and State Power: Essays in International Relations Theory, Boulder: Westview Press, 1989, p. 1.。罗德·黑格(Rod Hague)和马丁·哈罗普(Martin Harrop)认为，机制化的手段包括创设明确规定的角色、标准化的操作程序、共享的文化以及控制行为的各种规则。(5)参见罗德·黑格、马丁·哈罗普:《比较政府与政治导论(第五版)》，张小劲、丁韶彬、李姿姿译，北京：中国人民大学出版社，2007年，第101页。在地区主义研究中，阿米塔夫·阿查亚(Amitav Acharya, 安明博)和江忆恩(Alastair Iain Johnston)重点研究了与机制化密切相关的机制设计(institutional design)，将其定义为“正式和非正式的建立机制本身的规则和关系”(6)Amitav Acharya and Alastair Iain Johnston, “Comparing Regional Institutions: An Introduction,” In Amitav Acharya and Alastair Iain Johnston (eds.), Crafting Cooperation: Regional International Institutions in Comparative Perspective, Cambridge: Cambridge University Press, 2007, p. 21.。弗雷德里克·索德伯姆(Fredrik Söderbaum)则根据整个地区的机制化程度，将地区划分为“地区性社会空间/前地区地带”“地区社会复合体”“地区社会”“地区共同体”“地区机制化实体”“地区行为主体”六个层次。(7)Fredrik Söderbaum, Rethinking Regionalism, London: Palgrave, Macmillan Publishers Limited, 2016, pp. 161-173.在国内学者中，陈玉刚、佟家栋、张云等也专门讨论了机制化的内涵与外延。一般认为，地区主义中的机制化包括设置秘书处、委员会等常设的地区组织机构，有统一的组织章程或协议规定权利义务，成员方遵守相关规则与纪律约束。(8)参见佟家栋：《亚太地区经济合作一体化模式探讨：从非机制化转向机制化研究》，《亚太经济》2020年第2期，第31页。不同地区的机制化程度不同，例如一般认为欧盟的机制化程度较高，而其他一些地区组织依然比较松散。这也在一定程度上导致了同样是讨论机制化，一些学者倾向将其视为组织程度不断提高的动态过程，而另一些学者倾向将其视为相对稳定的组织形式或状态。(9)这种分野可能与研究对象有一定关联。例如，在研究中国在“一带一路”倡议下经略周边的机制化问题时，高程和王震研究的是正在发生乃至尚未发生的机制化过程。参见高程、王震：《中国经略周边的机制化路径探析：以中缅经济走廊为例》，《东南亚研究》2020年第1期，第1—19页。而张云通过对欧洲、北美和东亚的地区机制化的研究认为，“经过多年的建制化实践，部分地区已经形成了稳定的区域组织机构，译为‘区域建制’更能准确表达区域治理的状态”。参见张云：《国际关系中的区域治理：理论建构与比较分析》，《中国社会科学》2019年第7期，第193—194页。笔者认为，机制化是一个过程，机制化程度衡量机制化的状态。

“外部性边界”指的是界定产权的收益与成本均衡的状态。根据约拉姆·巴泽尔(Yoram Barzel)的研究，当现实中存在交易成本时，总有有价值的产权落入公共领域中(10)Yoram Barzel, Economic Analysis of Property Rights, New York: Cambridge University Press, 1989, pp. 2-3.——这也是公共权力(在本文中表现为地区组织与机制)介入市场交易(在本文中为渔业活动)的理论基础。(11)参见王颜齐、郭翔宇:《“交易外部性”：外部性的重新理解及系统整合》，《当代财经》2011年第7期，第15页。金枪鱼属于高度洄游性鱼类(highly migratory fish stocks)(12)又作“高度洄游鱼类”“高度回游鱼类”等。本文统一按照2019年联合国粮农组织《关于预防、制止和消除非法、不报告、不管制捕鱼的港口国措施协定》缔约方第二次会议报告中文版，作“高度洄游性鱼类”。参见联合国粮食及农业组织：《〈关于预防、制止和消除非法、不报告、不管制捕鱼的港口国措施协定〉缔约方第二次会议报告》，2019年6月3—6日，智利圣地亚哥，FIAO/R1272(Zh)，第29页。——由于物种自身随大洋洋流做长距离洄游的生物特性，其生长、追觅、越季、产卵等活动具有跨越国界、专属经济区、所属权等人为设定界限的性质，因而具有一定的跨国公共资源属性，在产权界定上存在难度。在南太平洋地区渔业治理中，自然地理(尤其是洋流)对“外部性边界”的形成发挥了基础性作用。《瑙鲁协定》的八个缔约国位于中西太平洋南、北赤道暖流和赤道逆流所组成的海洋环流范围内，富含金枪鱼生存繁衍所需的养分，渔业资源丰富，盛产金枪鱼(参见表1、图1)，尤其是其中的鲣鱼(skipjack, 学名Katsuwonus Pelamis)。这些国家专属经济区面积广阔，在这片1477万平方公里的海域内，鲣鱼渔获量占整个南太平洋地区的98%以上，金枪鱼(除鲣鱼外还有其他鱼种，参见表2)渔获量占全球金枪鱼总渔获量的36%。(13)2011年数据，参见：“WCPFC Tuna Fishery Yearbook, 2011,” https://www.wcpfc.int/doc/2011/wcpfc-tuna-fishery-yearbook-2011 [2020-06-02]。而在这个海洋环流之外的南太平洋其他海域则少有鲣鱼分布。这样的分布特点，使得清晰的外部性边界得以形成，有助于这八个缔约国形成高度共同的利益，也有助于它们借助垄断地位提高议价权，是《瑙鲁协定》缔约国成功实施“作业天数计划”在自然地理上的前提条件。

表1 《瑙鲁协定》缔约国基本国情一览表

图1 《瑙鲁协定》缔约国及其专属经济区大致范围示意图

表2 南太平洋地区金枪鱼主要鱼种、分布、作业方式和机制安排基本情况

二、“限额交易”的引入与机制化的推动因素

《瑙鲁协定》缔约国机制化的一个显著特点是以“作业天数计划”为核心，其本质是“限额交易”规则(Cap-and-trade Rule, 又译“总量限制与交易”)。《瑙鲁协定》缔约国长期以来对渔获收入占比过低的不满是机制化的主要内在驱动因素，大国地缘政治则构成了外在动力。

(一)“作业天数计划”：一种“限额交易”

“作业天数计划”的核心，是由《瑙鲁协定》的八个缔约国联合对进入这些国家专属经济区进行捕鱼作业的双边协定下的外籍围网渔船(“密克安排”渔船和美国籍渔船除外，参见表3)规定作业天数配额，分配给八个缔约国，由这些缔约国在一个设定好的基准价基础上以公开拍卖(相当于一级市场)和自由交易(相当于二级市场)的形式开放给船东竞价、购买，对船东按每船、每日并考虑到船的因素(例如，船长小于50米的渔船作业一天折算成0.5个作业天，船长超过80米的渔船作业一天折算成1.5个作业天)征收入渔费(相当于“入场费”)。这些缔约国之间也可对作业天数进行转让交易。2020年的最新总许可努力量(TAE, 即作业天数总量限额)为44033船/天。(14)“The PNA Vessel Day Scheme,” available at: https://www.pnatuna.com/VDS [2020-06-02].

表3 实施“作业天数计划”初期的中西太平洋围网渔船船队类型

笔者认为，“作业天数计划”的本质是“限额交易”规则。这是对具有公共性质的资源，以在设定供给上限计划基础上的市场交易为主要手段，进行产权界定、避免“公地悲剧”的一种治理形式。目前这类市场的典型例子，是欧盟的碳排放权交易市场，其中最主要的是欧洲碳排放交易体系(EU-ETS)。“作业天数计划”虽然规模远远小于EU-ETS，但与EU-ETS在性质上类似，可被视为一种地区公共产品(regional public goods)。地区公共产品是“只服务于本地区、只适用于本地区、其成本又是由域内国家共同分担的安排、机制或制度”(15)根据我国最早研究地区公共产品问题的学者之一的樊勇明的定义。参见樊勇明:《区域性国际公共产品：解释区域合作的另一个理论视点》，《世界经济与政治》2008年第1期，第11页。。在“作业天数计划”中，“生产者”是《瑙鲁协定》缔约国，“生产过程”是缔约国事先拟定计划，投放到市场的交易标的为作业天数。

如果将广义的金融定性为“大规模的资金融通”和“跨时间空间的资源(价值)转移”，那么“作业天数计划”和EU-ETS一样，都可被视为广义的金融市场。“这套规则实质上是建立一个有利于卖方(太平洋岛国)的市场，让买方(船东)互相竞价，从制度设计上有利于制造稀缺，推动价格上涨，太平洋岛国从中获益。”(16)陈晓晨:《小国研究视域下太平洋岛国的外交策略》，第124—125页。

(二)《瑙鲁协定》机制化的缘起

1982年，《联合国海洋法公约》正式颁布，赋予了太平洋岛国巨大的海洋权利。然而，同年签订的第一版《瑙鲁协定》并没有把这种国际法意义上的权利转化为可观的实际利益。长期以来，大部分渔业资源被域外远洋渔业国(DWFN)所控制。(17)Rögnvaldur Hannesson, “The Exclusive Economic Zone and Economic Development in the Pacific Island Countries,” Marine Policy, Vol. 32, No. 6, 2008, pp. 886-897.太平洋岛国出卖入场捕鱼权的收益一般仅占域外渔船渔获额的4%—5%，“无法将国际法赋予它们的海洋生物权益转化为真正实在的经济利益”(18)Sandra Tarte, “Regionalism and Changing Regional Order in the Pacific Islands,” Asia & The Pacific Policy Studies, Vol. 1, No. 2, 2014, pp. 315-316.。直到2009年，仍然有学者在质疑：“太平洋岛国是否正在失去金枪鱼的权益？”(19)Elizabeth Havice and Liam Campling, “Are Pacific Island States Losing Their Rights to Tuna Resources?” available at: https://www.soas.ac.uk/cdpr/publications/dv/file55529.pdf [2020-06-02].

与此相关联的是，《瑙鲁协定》缔约国长期以来并未形成单独的组织，而是一直作为1979年成立的南太平洋论坛渔业局(FFA, 2000年改称太平洋岛国论坛渔业局，简称“论坛渔业局”)内部的一个较为松散的谈判集团存在。《瑙鲁协定》缔约国是论坛渔业局的“风向标”，而论坛渔业局为《瑙鲁协定》缔约国提供行政和技术支持。当时的《瑙鲁协定》缔约国尚不具有独立性，机制化程度较低。(20)Sandra Tarte, “Regionalism and Changing Regional Order in the Pacific Islands,” p. 316.

2007年，出于对2004年达成的《中西太平洋高度洄游性鱼类种群养护和管理公约》实施进程缓慢低效的不满，以及为了加强金枪鱼资源和海洋生态保护、提升太平洋岛国从渔获中的收益、增加本地区就业等原因，《瑙鲁协定》缔约国决定在其专属经济区内实施“作业天数计划”。

不过，在“作业天数计划”宣布后，该集团与论坛渔业局其他成员和论坛渔业局本身的矛盾有增无减。该集团对论坛渔业局的低效和利益分化不满，认为论坛渔业局无法有效落实《瑙鲁协定》。(21)Transform Aqorau, “How Tuna is Shaping Regional Diplomacy,” In Greg Fry and Sandra Tarte (eds.), The New Pacific Diplomacy, Canberra: Australian National University Press, 2015, p. 229.太平洋岛国内部，因为资源分布不均和不同质，导致萨摩亚、纽埃等富含长鳍金枪鱼但远离鲣鱼富集区的国家并不支持“作业天数计划”。(22)阿阔柔甚至称其为“纽埃因素”，即一个人口只有1000多人的国家“绑架”了其他岛国。参见：Transform Aqorau, “State of the Pacific: Slippery Slopes and Rough Rides in Regional Cooperative Endeavours in the Islands,” SSGM Discussion Paper, 2016/8, Australian National University, 2016, p. 4.这些因素阻碍了“作业天数计划”的实施，也促使《瑙鲁协定》缔约国决定进一步与论坛渔业局脱钩，自行推进机制化工作。建立独立的办公室(此前都是依靠论坛渔业局提供行政、技术和智力支持)，是推进机制化、实施“作业天数计划”的关键一步，而一位富有经验的高管——特兰斯福姆·阿阔柔(Transform Aqorau)的及时加盟加速了这个过程。

从微观层面看，缔约国办公室CEO人选的产生有一定偶然性。2009年11月的一天，时任论坛渔业局副秘书长阿阔柔正在向主要援助国做工作汇报，目的是向援助国确保其资金使用到位。他当面抱怨了一句，说他并不介意监督检查，拿了援助就不得不做，但这确实转移了工作注意力——当时正值哥本哈根气候大会前夕的忙碌期。然而，这句抱怨激起了一位援助大国代表的愤怒。她用手指着阿阔柔说：“我告诉你，你别无选择！”两个月后，阿阔柔从论坛渔业局离职，加入新成立的《瑙鲁协定》缔约国办公室，出任CEO。(23)这段描述是根据阿阔柔本人的回忆。参见：Transform Aqorau, “State of the Pacific: Slippery Slopes and Rough Rides in Regional Cooperative Endeavours in the Islands,” p. 2.

当然，本文并非将《瑙鲁协定》缔约国机制化归因于一起言语冲突事件，而是认为结构性因素通过这些个体和事件发生作用。援助国代表对地区组织高管颐指气使的背后，反映了更深层次的问题：主要援助国能够对论坛渔业局等地区组织施加控制。这部分解释了论坛渔业局为何引发太平洋岛国尤其是《瑙鲁协定》缔约国的不满。(24)Joanne Wallis, Pacific Power? Australia’s Strategy in the Pacific Islands, Melbourne: Melbourne University Publishing Limited, 2017, pp. 297-298.长期研究南太平洋地区主义的理查德·赫尔(Richard Herr)认为，《瑙鲁协定》缔约国设立办公室，是出于对中西太平洋渔业委员会的受挫感，也是澳新控制论坛渔业局的结果。(25)Richard Herr and Anthony Bergin, Our Near Abroad: Australia and Pacific Islands Regionalism, Barton: The Australian Strategic Policy Institute Limited, 2011, p. 55.格雷格·弗莱(Greg Fry)则认为，这是因为金枪鱼资源富集国想拥有对它们共享资源的更大控制权，而缔约国办公室以很少的人手、采用创新方法高效工作，成功将资源转化为利益。(26)Greg Fry, “Recapturing the Spirit of 1971: Towards a New Regional Political Settlement in the Pacific,” available at: http://ssgm.bellschool.anu.edu.au/sites/default/files/publications/attachments/2015-12/DP-2015-3-Fry-ONLINE_0.pdf [2020-02-25].

阿阔柔本人认为，地缘政治是地区金枪鱼治理转型的大背景——美、欧、日、中等主要大国或集团都介入了该地区的渔业，尤其是近年来中国崛起成为这一地区最主要的远洋围网渔业国之一，金枪鱼成为大国在这一地区博弈的一个“棋眼”。(27)Transform Aqorau, “How Tuna is Shaping Regional Diplomacy,” In Greg Fry and Sandra Tarte (eds.), The New Pacific Diplomacy, pp. 223-224.另有学者直接提出，是中国在南太平洋地区的崛起给太平洋岛国提供了“外部杠杆”，提升了岛国的议价权，使得岛国得以迫使美国这个关键的远洋渔业国承认“作业天数计划”，并且直接或间接使得美国以援助作为“胡萝卜”进行谈判的议价能力下降。(28)Jope Tarai, “The New Pacific Diplomacy and the South Pacific Tuna Treaty,” In Greg Fry and Sandra Tarte (eds.), The New Pacific Diplomacy, pp. 243-244.

三、机制化的过程

在《瑙鲁协定》缔约国机制化过程中，缔约国办公室采取了若干创新方法，降低了机制运作和交易监管成本，有条件清晰界定捕鱼状态与权界，克服了资金短缺、“公地悲剧”和西方大国阻力等困难，使这个由较为弱小的太平洋岛国组成的新地区组织在不利条件下能够生存发展。

(一)克服资金短缺

2009年，为了加强《瑙鲁协定》特别是“作业天数计划”的实施，《瑙鲁协定》缔约国决定设立办公室作为常设机构。《瑙鲁协定》缔约国中最大的也是金枪鱼资源最丰富的巴新为设立办公室提供了资金支持。2010年，《瑙鲁协定》缔约国正式成为一个政府间地区组织，是《瑙鲁协定》缔约国机制化的一个里程碑。2010年4月，《瑙鲁协定》文本进行了实质性修订，以反映上述这些变化。

然而，据阿阔柔回忆，当他就任办公室CEO后，发现这个新机构最大的三个挑战就是“没钱、没钱、没钱”——他的原话是“没有资金、没有资金来源、肯定也没有援助支持”(29)Transform Aqorau, “State of the Pacific: Slippery Slopes and Rough Rides in Regional Cooperative Endeavours in the Islands,” p. 2.。此外，办公室的团队规模也非常小。

在这种情况下，《瑙鲁协定》缔约国创新了渔业管理与运作机制，笔者暂且称之为“以渔养渔”和“以市养渔”机制。“以渔养渔”指的是靠“作业天数计划”带来的额外收入用作办公室渔业监管特别是数据中心的费用，而行政和数据能力建设的加强又反过来推动了“作业天数计划”的执行。“以市养渔”指的是《瑙鲁协定》缔约国直接参与市场运作，创立“太平洋”(Pacifical)金枪鱼品牌，并与欧洲品牌策划公司合作，在后者的公关策划下推动《瑙鲁协定》缔约国渔场的鲣鱼于2011年获得海洋管理委员会(MSC)可持续认证并打入欧洲超市，其中获得的额外收入的一部分用来支持办公室的行政开支和数据中心的建设。2016年，《瑙鲁协定》缔约国渔场的黄鳍金枪鱼也获得了MSC认证。(30)参见王茜:《PNA围网黄鳍金枪鱼捕捞业获得MSC认证》，《渔业信息与战略》2016年第3期，第240页。这种公权力直接参与市场的方式不符合西方国家的传统，但却行之有效。(31)“Pacifical,” available at: http://www.pacifical.com/pacifical.html [2020-02-26].

“以渔养渔”和“以市养渔”使《瑙鲁协定》缔约国办公室实现了经费自给自足，并形成了“经费自足—执行‘作业天数计划’—更多经费—加强执行‘作业天数计划’”的正向循环。阿阔柔在卸任时总结他当CEO这六年多的工作，表达的最核心的内容就是经济上的“自给自足”，认为这是地区合作成功、提高岛国议价权、摆脱对援助的依赖的最为必要的条件。(32)Transform Aqorau, “State of the Pacific: Slippery Slopes and Rough Rides in Regional Cooperative Endeavours in the Islands,” p. 9.

(二)克服“公地悲剧”

“作业天数计划”付诸执行，是《瑙鲁协定》缔约国将其相邻的专属经济区联合起来克服 “公地悲剧”、提供地区公共产品的尝试。不过，在所罗门群岛、巴新、密联邦、瑙鲁、基里巴斯和图瓦卢之间有一块面积约320万平方公里的“东部公海”(Eastern High Sea, 参见图1)，不属于任何国家的专属经济区，构成了这一机制的漏洞。也就是说，渔船可以在这块公海进行作业而不受机制的监管。金枪鱼是高度洄游性鱼类，东部公海又恰恰处在金枪鱼洄游的关键路线上。在《瑙鲁协定》缔约国机制化以前，不少远洋渔船在这片海域捕鱼作业，造成了金枪鱼尤其是繁殖速度较慢的黄鳍金枪鱼数量持续下降，还造成附带的生态损害，例如鲨鱼和信天翁等被误杀乃至被捕杀，冲击了海洋生态系统。

2009年，《瑙鲁协定》缔约国决定，如果渔船在东部公海捕鱼，那么将不得进入缔约国专属经济区进行作业。2011年，这一决定正式付诸实施。然而，这又带来一个问题：如何准确得知哪些船某时在哪里、是否在捕鱼呢？如果不能了解每艘渔船的实时位置和状态，这个机制就是无法实施的空谈。还有，如何确定“非作业报告”(NEFA)，一天当中到底有多长时间、多少渔获的作业才算是作业天，这些问题在“作业天数计划”试行初期也较为混乱。总之，界定产权(捕鱼权)出现了困难。

阿阔柔上任后致力于解决这个问题。缔约国办公室统一规定：从2012年4月起，任何渔船只要在一天里哪怕作业一分钟，这一天就算作业天；如果一艘船在一天内进入X个国家的专属经济区，那么这一天将按X倍于其船长所对应的作业天计算。(33)例如，某艘90米长的围网渔船某天进入了三个国家的专属经济区展开作业，计4.5个作业天。另外，还规定渔船在非作业天必须走直线“无害通过”。(34)“无害通过”还包括诸多具体规定，例如拖绳不得垂在海里、须接听沿岸国或岛屿领地海警呼叫等。

这些具体规定，给渔业管理的信息与通信技术(ICT)提出了很高要求。此前论坛渔业局使用的渔船监控系统(VMS)和自动定位通讯器(ALC)，并不能实现实时精准定位。此时，互联网的普及和移动互联网的出现给清晰界定渔船状态带来了契机。2011年，《瑙鲁协定》缔约国建立了观察员机构，由新成立的《瑙鲁协定》缔约国办公室负责运行，用来在船上和网上对渔船进行监管，并建立了设在巴新的数据中心，搭建了一款更加先进、更适合“作业天数计划”要求的软件系统渔业信息管理系统(FIMS)，以对渔船的位置和作业情况进行准确登记。根据《瑙鲁协定》2010年更新版，进入缔约国专属经济区作业的渔船必须在《瑙鲁协定》缔约国官网注册，并同意向缔约国办公室网上汇报作业地点、渔获量和副渔获。太平洋共同体秘书处(SPC)对数据中心的建立提供了技术支持，还开发了FIMS信息系统的手机应用程序(APP)，作业者可使用移动客户端登录，配合安装摄像头等手段，进一步省去了登船监管的必要性，节约了缔约国办公室的行政开支。(35)“Mobile Phone Data Collection App for Artisanal Fisheries Makes Its Debut in Funafuti, Tuvalu,” SPC Fisheries Newsletter, #149, January-April, 2016.“尽管FIMS信息系统需要高额投资和持续投入，但投资回报是非常可观的。”(36)Transform Aqorau et al., “The Contribution of E-Government to Primary Industries and Rural Development in Pacific Island States,” In Rowena Cullen and Graham Hassall (eds.), Achieving Sustainable E-Government in Pacific Island States, Cham: Springer Nature, Springer International Publishing, 2017, pp. 258-263.

(三)克服大国阻力

由于“作业天数计划”大幅度提高了外籍渔船的准入门槛，因此遭到了澳大利亚和新西兰这两个地区大国以及美国和欧盟的反对。特别是欧盟，试图以《经济伙伴关系协定》(EPA)谈判为“杠杆”令太平洋岛国放弃“作业天数计划”。(37)2013年，欧洲议会通过了《为了一个综合性的欧盟在太平洋地区渔业战略》报告，直接批评“作业天数计划”“欠缺透明度”，表示“(欧洲渔船)进入太平洋岛国专属经济区获取(渔业)资源必须被保护”。参见：European Parliament Committee on Fisheries, Report for a Comprehensive EU Fishery Strategy in the Pacific Region, 2012/2235(INI) A7-0297/2013, 24 September 2013, pp. 12-16.新西兰也试图用“吨位配额制”取代“作业天数计划”。(38)Transform Aqorau, “How Tuna is Shaping Regionial Diplomacy,” In Greg Fry and Sandra Tarte (eds.), The New Pacific Diplomacy, pp. 231-234. 另一方面，曾经参与新西兰方面对“吨位配额制”进行机制设计的渔业专家弗朗西斯科·布莱哈(Francisco Blaha)2015年也承认“吨位配额制”在实践中存在诸多问题，参见：Francisco Blaha, “The 2015 Pacific Tuna Forum,” available at: http://francisco-blaha-e7i3.squarespace.com/blog?offset=1443140472475 [2020-06-02].

在这种背景下，论坛渔业局和太平洋岛国论坛秘书处(PIFS)牵头于2014年和2016年两次对《瑙鲁协定》缔约国和“作业天数计划”进行审查评估。不过，两次独立审查的结论都是“作业天数计划”取得了成功，克服了来自域内外大国和既有地区组织施加的阻力。

2014年，论坛渔业局委托冰岛咨询公司哈格兰索克尼尔(Hagrannsoknir SF)专门对“作业天数计划”进行了独立审查。论坛渔业局在为这次审查设定的职权范围中明确表示：“‘作业天数计划’目前的治理体系未能提供合理的决策或有效管理的基础。”(39)Pacific Islands Forum Fisheries Agency, “FFA Short-term Consultancy-Terms of Reference: Independent Review of the Purse Seine Vessel Day Scheme,” available at: https://www.ffa.int/system/files/TOR%20for%20VDS%20Review.pdf [2020-02-28].显然，委托方(甲方)并非完全中立，而是带有一定倾向。

不过，乙方的咨询报告确实保持了独立性。在经过详细研究后，报告对“作业天数计划”的成效予以了肯定，认为在生态保护、经济收入、全球渔业经济与可持续发展三个方面都取得了成功，并断定作业天“交易价格越高、对世界经济的净贡献越大”。此外，报告还事实上否定了甲方对职权范围的界定，认为《瑙鲁协定》缔约国的治理结构总体合理有效。(40)Ragnar Arnason (for Hagrannsoknir Sf), Review of the PNA Purse Seine Vessel Day Scheme, Final Report, Majuro: Parties to the Nauru Agreement Office, 2014, pp. 11-16.

尽管冰岛咨询公司的报告已经是论坛渔业局委托的独立审查，在2015年第46届太平洋岛国论坛(PIF)领导人会议上，澳新仍然公开反对“作业天数计划”，要求再次对其进行独立的第三方审查。(41)Pacific Islands Forum Secretariat, Forty-sixth Pacific Islands Forum, Port Moresby, Papua New Guinea, 8-10 September, 2015: Forum Communiqué, PIFS(15)7, Port Moresby: Pacific Islands Forum Secretariat, 2015, p. 3.在这种情况下，太平洋岛国论坛委托新西兰咨询公司托罗阿战略(Toroa Strategy)再次对“作业天数计划”以及《瑙鲁协定》缔约国办公室本身进行独立审查。

不过，经过长达半年多的研究，这家新西兰咨询公司却得出了与冰岛咨询公司相似的结论，否定了甲方的倾向，认为“在即期或近期将‘作业天数计划’变更为按渔获量管理没有发现明显收益”，并将“作业天数计划”称为“目前在渔业领域独一无二的行之有效的管理体制”。(42)Thomas McClurg (for Toroa Strategy Ltd.), Independent Review of the PNA Purse Seine VDS, Final Report, Majuro: Parties to the Nauru Agreement Office, 2016, pp. 2-3.

在这份报告的基础上，太平洋岛国论坛领导人于2016年一致同意：“在可预见的未来不需要改变‘作业天数计划’的管理机制。”(43)Pacific Islands Forum Secretariat, Forty-seventh Pacific Islands Forum, Pohnpei, Federal States of Micronesia, 8-10 September, 2016: Forum Communiqué, PIFS(16)7, Pohnpei: Pacific Islands Forum Secretariat, 2016, p. 2.这标志着《瑙鲁协定》缔约国机制化特别是“作业天数计划”在南太平洋地区渔业治理的博弈中取得了阶段性胜利。(44)“PNA Members Confirm: Vessel Day Scheme Is Here to Stay,” available at: https://www. pnatuna.com/node/340 [2020-02-28].

这次成功的背后有很多原因，最直接的当然是上述两家咨询公司确实保持了研究独立性，没有过于受到甲方倾向的影响。但是，根本原因之一还是“作业天数计划”是基于《联合国海洋法公约》的创新设计，属于“基于规则”(rule-based)的地区渔业治理机制，占据道义优势，缔约国办公室也经常强调“作业天数计划”符合“基于规则”的价值观，令经常标榜“基于规则的国际秩序”的反对者陷入道义困境。(45)“PNA: 2016 U.S. Treaty Deal Underlines Value of Pacific Fishery,” available at: https://www. pnatuna.com/node/278 [2020-06-13].

自行设置规则并抵抗大国的联合施压，这使得《瑙鲁协定》缔约国机制化得以延续。继任阿阔柔的缔约国办公室CEO路德维希·库莫鲁(Ludwig Kumoru)2019年4月在总结《瑙鲁协定》缔约国近十年来的成绩时表示，创新的治理机制给岛国带来利益，提升了自然资源的可持续性。(46)“PNA’s Outside-the-box Thinking Benefits Islands, Improves Resource Sustainability,” available at: https://www.pnatuna.com/content/pna%E2%80%99s-outside-box-thinking-benefits-islands-improves-resource-sustainability [2020-02-28].截至2020年中，“作业天数计划”仍在有效运行，而且正在酝酿进一步扩大应用范围，例如在一些海域将延绳钓渔船纳入。(47)“PNAO Gears for VDS Expansion, Business Plan Development in 2019,” available at: https://www.pnatuna.com/content/pnao-gears-vds-expansion-business-plan-development-2019 [2020-02-28].

四、机制化的成果

《瑙鲁协定》缔约国机制化取得了若干成果，提高了缔约国的经济收入，增加了就业，加强了对金枪鱼种群保护，与太平洋岛国主导的其他地区组织与机制互动，巩固了《瑙鲁协定》缔约国机制化，形成了正反馈效应。

(一)经济与生态效益

成果首先体现在经济收入上。在“限额交易”规则的设计下，“捕鱼权被人为地塑造成了具有稀缺性乃至供不应求的交易品，成为各国船东乃至域外政府追逐的对象，价格不断走高”(48)陈晓晨、常玉迪：《南太平洋的发展地区主义：概念、特征与进展》，《南海学刊》2019年第4期，第106页。。在2008年实施“作业天数计划”之前，每艘外籍渔船平均每天入渔费不到1500美元。到2015—2016年，基准价就已经上升到8000美元/船/天，平均成交价更是在10000美元/船/天以上，有时候达到16000美元/船/天；在缔约国整体收入方面，2008年仅为6000万美元，到了2013年上升为2.5亿美元，2015年更是超过4亿美元。(49)Transform Aqorau, “State of the Pacific: Slippery Slopes and Rough Rides in Regional Cooperative Endeavours in the Islands,” p. 7; Francisco Blaha, “Capturing Economic Benefits from the Pacific’s Tuna Resources,” available at: http://www.franciscoblaha.info/blog/2016/8/8/capturing-economic-benefits-from-the-pacifics-tuna-resources [2020-02-27].在“作业天数计划”实施前，缔约国办公室曾预计该计划将使缔约国从渔获中获取的收入份额从现有的4%左右提升到6%—8%。亚洲开发银行(ADB)曾认为这是不可能达到的。(50)Asian Development Bank, Pacific Economic Monitor (2010), Mandaluyong City: Asian Development Bank, 2010, p. 34.但事实是，到2016年，缔约国渔获收入份额超过15%，甚至大大超出了缔约国办公室自己的预计。(51)“ADB Economic Report Misses Point in Data Presentation,” available at: https://www.pnatuna.com/node/358 [2020-02-27].当然，入渔费的飙升也受市场供求基本面等因素推动。(52)长期以来，日本是金枪鱼的主要消费国。不过，近年来中国金枪鱼消费需求增加、日式餐厅(金枪鱼的终端消费大户)数量增长等都对金枪鱼需求的增长起了重要作用。

另一方面，由于入渔费飙升等因素，金枪鱼渔获量从2012年起结束了此前一路上升的趋势，开始明显下降，从2016年起降到了最大可持续产量(MSY)以内。站在太平洋岛国的角度看，这有利于金枪鱼的种群整体保护与金枪鱼渔业的可持续发展。此外，由于“密克安排”(见表3)本土船队无须缴纳入渔费，更多外籍渔船加入“密克安排”船队，或增加对该地区的本土渔船的投资，显著增加了就业，实现了设置“作业天数计划”的初衷之一。(53)Pacific Islands Forum Fisheries Agency, “Tuna Development Indicators 2016,” available at: https://www.ffa.int/system/files/FFA%20Tuna%20Development%20Indicators%20Brochure.pdf [2020-02-27].可以说，“作业天数计划”的引入实施对生态与社会效益起到了立竿见影的提升作用。

(二)外溢效应

《瑙鲁协定》缔约国机制化和供求基本面的变化互动，促使南太平洋地区渔业治理模式形成了新格局，从“买方市场”转型为“卖方市场”。太平洋岛国对它们的资源控制力更强，在整个地区的机制建设乃至全球渔业谈判中有更大主导权。而且，《瑙鲁协定》缔约国机制化还在本地区产生了外溢效应(spill-over effect)，与其他同样为太平洋岛国主导的新地区机制互动，例如促使了美拉尼西亚先锋集团(MSG)进一步加深内部的次区域合作进程。(54)Sandra Tarte, “Regionalism and Changing Regional Order in the Pacific Islands,” p.318; Jope Tarai, “The New Pacific Diplomacy and the South Pacific Tuna Treaty,” In Greg Fry and Sandra Tarte (eds.), The New Pacific Diplomacy, p.244.

《瑙鲁协定》缔约国机制化也获得了国际认可。2014年，亚开行将《瑙鲁协定》缔约国称为“比太平洋岛国论坛渔业局更成功的组织”，尤其是在推动经济回报最大化和可持续发展上。(55)Asian Development Bank, Pacific Economic Monitor (2014), Mandaluyong City: Asian Development Bank, 2014, as cited in Tess Newton Cain, “The Renaissance of the Melanesian Spearhead Group,” In Greg Fry and Sandra Tarte (eds.), The New Pacific Diplomacy, p.153.2016年，亚开行进一步提出，决定成败的关键条件在于是否将资源富集海域尽可能纳入机制范围内——显然，《瑙鲁协定》缔约国更符合这个条件。(56)Asian Development Bank, Pacific Economic Monitor (2016), Mandaluyong City: Asian Development Bank, 2016, p.18.

有学者还将《瑙鲁协定》缔约国机制化放在整个南太平洋地区海洋治理进程的背景下。例如，奥兰·杨(Oran Young)等学者于2015年撰写的报告认为，这种多样化、多层次的机制运行，使得西南太平洋(《瑙鲁协定》缔约国所在海域)的海洋治理“具有不同机制之间高水平一致性与一体性的显著特征”。(57)Intergovernmental Oceanographical Commission (IOC), Transboundary Waters Assessment Programme: Assessment of Governance Arrangements for the Ocean (Volume 2: Areas beyond National Jurisdiction), IOC/2015/TS/119, Paris, France: UNESCO, 2015, p.43.

五、与美国的渔业集体谈判

与《瑙鲁协定》缔约国机制化取得的其他成果相比，对美国渔业集体谈判的成功最为显著，也最有说服力，值得单独研究。

谈判的背景是，随着“作业天数计划”的实施、作业天的价格飙升，由《南太平洋金枪鱼协议》(2003年版)(58)1987年，当时的南太平洋论坛渔业局与美国达成了《南太平洋金枪鱼协议》(1987年版)，规定美国在征得岛国同意的前提下可在其专属经济区内捕鱼，美国政府一次性缴纳5000万美元入渔费，美国金枪鱼协会还需在五年内每年提供价值25万美元的技术援助。1993年和2003年，协议两次续约延长。2003年版协议规定的入渔费为每年2100万美元。这笔费用是固定的，不受入场船只、作业时间、渔获等因素影响。参见陈晓晨:《南太平洋地区主义：历史变迁的逻辑》，北京：社会科学文献出版社，2020年，第146—147页。长期协议价“锁定”的美国渔船支付的低价入渔费，与其他国家渔船支付的高价入渔费形成强烈的价格差(参见表3)。这一方面刺激了美国渔船(其中不少实为中国台湾地区船东与美方合资的渔船)加紧在中西太平洋作业以赚取这个价格利差，另一方面促使《瑙鲁协定》缔约国以及部分其他远洋渔业国要求对美国围网渔船也按照“作业天数计划”实施管理。然而，由于实力差距过于明显，谈出的结果可能还不如维持现状或直接接受美国开出的条件。萨摩亚等一些非《瑙鲁协定》缔约国一时持观望态度。

鉴于《南太平洋金枪鱼协议》于2013年到期，从2009年开始，美国与太平洋岛国再次开展了多边渔业协议谈判。起初，美国只同意在2003年的2100万美元入渔费基础上增加到4200万美元，关键是在机制上仍然保留原有的长期协议价方式。后来，在多方压力下，包括中国接受“作业天数计划”、巴新威胁美国再不让步就退出协议等影响下，美国同意于2012年4月起以“作业天数计划”为机制进行谈判。

谈判伊始，太平洋岛国开出以6000万美元的价格出卖7000作业天，美国的还价是以5800万美元购买9000作业天。由于协议迟迟没有达成，太平洋岛国的要价随着作业天价格的飙升而“水涨船高”。到了2014年底，美国不得不同意达成一个临时性协议，在2015年以9000万美元的价格购买8300作业天——这已经高于太平洋岛国的最初要价。(59)Jope Tarai, “The New Pacific Diplomacy and the South Pacific Tuna Treaty,” In Greg Fry and Sandra Tarte (eds.), The New Pacific Diplomacy, pp. 242-243.

根据双方2015年再次达成的临时性协议，美国须在2016年向太平洋岛国支付8000万美元入渔费和900万美元财政援助，并于2016年元旦前支付2016年第一季度入渔费。但是，一些美国渔船以入渔费过高为由拒缴这笔费用，使美国渔业管理部门无法收缴这笔费用支付给太平洋岛国。在这种情况下，太平洋岛国宣布拒绝向37艘美国渔船发放入场许可证，并要求美国渔船立即无限期驶离太平洋岛国专属经济区海域，直到按照协议缴纳入渔费为止。作为反击，美国国务院海洋保护办公室主任威廉·吉本斯-弗莱(William Gibbons-Fly)称，“鉴于目前的状况，太平洋渔业协议对美国捕捞渔船已经没有实际意义了”，威胁退出美太渔业协定。(60)Giff Johnson, “US Pulls out of Pacific Fisheries Treaty,” available at: https://www.rnz.co.nz/international/pacific-news/294458/us-pulls-out-of-pacific-fisheries-treaty [2020-03-03].双方谈判陷入了僵局。

不过，到了2016年6月，双方的谈判峰回路转，就签订新协定达成了原则性一致。有关媒体报道主要聚焦在美国国内因素，认为谈判僵局造成美国国内金枪鱼利益团体受损，重点港口城市圣迭戈地方政府和相关议员对美国国务院施压，最终推动美国政府重回谈判桌。(61)相关媒体报道，参见李励年编译：《美国金枪鱼捕捞渔船撤出中西太平洋海域》，《渔业信息与战略》2016年第2期，第159—162页；李励年编译：《美国与太平洋岛国谈判修改“南太平洋渔业协议”》，《渔业信息与战略》2016年第3期，第237—238页。不过，除了美国国内压力外，2015年以来全球与南太平洋地区海洋治理的大势以及域外国家和组织加强与太平洋岛国渔业和海洋治理合作，也是重要的外部推力。在此前的临时性协议期满后，缔约国集体与美国签订新协定，进一步将平均每船每天入渔费提高到12600美元，而且美国通过协定在事实上承认了“作业天数计划”机制本身的合法性——这可能比价格高低更为重要。(62)“PNA: 2016 U.S. Treaty Deal Underlines Value of Pacific Fishery,” available at: https://www.pnatuna.com/node/278 [2020-06-03].

可以看出，整个谈判进程与作业天的价格走势密切相关，呈现出“水涨船高”态势，即作业天价格的上升促使美国不断作出让步，最后成交的协议价大大高于太平洋岛国的最初要价。而美国若不按照“作业天数计划”机制进行谈判，则会造成美国船东及其背后的产业链利益受损，通过利益集团的施压过程，最终推动美国政府作出让步。这说明“作业天数计划”对太平洋岛国对美集体渔业谈判的成功起到了关键作用。

与美欧澳新等西方国家或集团相比，中国在《瑙鲁协定》缔约国机制化过程中发挥了积极作用，体现了大国担当，对“作业天数计划”的运行和太平洋岛国与美国的渔业集体谈判也起到了间接作用。中国于2008年开始从巴新手中购买试行作业天，2011年起从其他国家手中购买作业天。2012年，中国政府代表参加了第七届《瑙鲁协定》缔约国大会。2009年，时任中国国务院副总理李克强访问巴新，双方签署框架协议，由中国进出口银行提供优惠贷款在巴新的马当省建设太平洋渔业工业园(PMIZ)，作为支持《瑙鲁协定》缔约国发展自身渔业加工业的一个举措。(63)参见《李克强副总理率团访问巴新》，中国驻巴新大使馆经济商务参赞处网站，2009年11月11日， http://pg.mofcom.gov.cn/article/zxhz/tzwl/200911/20091106606341.shtml [2020-03-03]；《巴新举办太平洋渔业工业园项目开工仪式》，中国驻巴新大使馆经济商务参赞处网站，2015年11月27日， http://pg.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201511/20151101195876.shtml [2020-03-03]。时任美国国务卿希拉里·克林顿(Hilary Clinton)对中国在巴新加大投入的举措表达了担忧。(64)“Clinton: China Seeks to Outflank ExxonMobil,” The National (Papua New Guinea), March 4, 2011.有研究认为，从美太渔业谈判过程看，太平洋岛国的议价权明显不断增长，而中国是太平洋岛国最大的外部“杠杆”，最终促使美国于2012年起按照购买作业天的方式进行谈判。(65)Jope Tarai, “The New Pacific Diplomacy and the South Pacific Tuna Treaty,” In Greg Fry and Sandra Tarte (eds.), The New Pacific Diplomacy, p. 243.

六、结 语

综上所述，本文认为，“作业天数计划”是《瑙鲁协定》缔约国机制化的核心，其本质是一种类似欧洲碳排放交易体系的“限额交易”规则。基于自然地理因素对金枪鱼资源的垄断是《瑙鲁协定》缔约国机制化尤其是“作业天数计划”得以实施的前提条件，中国和美国竞相介入该地区是主要外部推力。在《瑙鲁协定》缔约国机制化过程中，缔约国办公室采取了“以渔养渔”“以市养渔”等若干创新方法，降低了机制运作和交易监管成本，有条件清晰界定捕鱼状态与权界，克服了资金短缺、“公地悲剧”和域外大国阻力，使得这个由实力弱小的太平洋岛国组成的新地区组织在不利条件下能够生存下来并得到发展，取得了若干成果，尤其是对美国的渔业集体谈判取得了成功，维持和扩大了地区公共产品的提供。

《瑙鲁协定》的八个缔约国均为小岛屿发展中国家(SIDCs)或最不发达国家(LDCs)，国力弱小。按一般预期，它们与美欧澳新等国家或集团之间的博弈本应尽处劣势。然而，它们却在不利条件下克服了这些地区大国乃至全球大国(或集团)的阻碍，坚持推进机制化。这值得深入研究。

不少关于地区机制化的文献聚焦秘书处、委员会等地区机构实体的设立。而《瑙鲁协定》缔约国机制化的核心“作业天数计划”是一套交易规则，或者说是一个广义的金融市场。这个过程也伴随有机构实体的设立，其中最重要的是缔约国办公室的建立运行，此外还有数据中心、信息系统等配套实体，但这些都是围绕这套规则展开的。也就是说，这是由一套规则“牵引”的机制化进程。这是《瑙鲁协定》缔约国机制化的一个特点。

“作业天数计划”的本质是旨在克服“公地悲剧”的“限额交易”。欧洲碳排放交易体系是“限额交易”的代表，学界已有较多研究。本文提供了另一个“限额交易”规则下的地区治理案例，这个案例虽然在规则完备程度、交易额、影响力等方面都远不能与欧洲碳排放交易体系相比，但在本质上类似。这有助于进行比较地区主义(comparative regionalism)研究，考察由西方发达国家主导的欧洲碳排放交易体系与由发展中岛国主导的“作业天数计划”有何异同，特别是规则与地区组织之间的关系异同——欧洲碳排放交易体系是欧盟在自身机制化已较为完备的情况下设计出来的产物，而“作业天数计划”在《瑙鲁协定》缔约国较为松散、尚未成为正式地区组织的情况下引领了后者的机制化。不同地区机制化路径的异同也是比较地区主义研究的下一步课题。

最后，不应忽视《瑙鲁协定》缔约国机制化特别是“作业天数计划”的前提条件——这些岛国基于自然地理因素对金枪鱼资源在某种程度上的垄断。不过，另一方面，也要看到全球与地区结构性因素尤其是域外大国竞争提升这些岛国议价权以及这些小国自身的外交策略：通过引入并坚持运行一套基于规则的地区渔业治理机制，降低交易和行政成本，将理论上的海洋权利转化为现实的经济与生态收益，促使这些实力弱小的太平洋岛国扬长避短，在国际博弈中获得主动。这为研究小国在实力劣势的情况下如何提供地区公共产品提供了具有价值的分析。