张贝贝

随着公共数据的不断开放，更多开放的公共数据资源“赋能”行业的应用场景，激发行业创造新价值，这一过程又可以反过来形成以数据资源“赋能”数据行业发展、以数据服务“赋能”行业应用的“双重赋能”效应。

数据就像一座海上的冰山，大量的价值都在水面下，而我们要助力数据产生更多价值。

在数据经济时代，对数据资源的再开发、再利用，能产生不可估量的价值。随着大数据、云计算、人工智能等技术的发展，这些创新技术应用可以帮助传统行业提高生产效率或降低运营成本，实现精准营销、智能化风控、城市精细化管理等应用领域的产业升级。

从国家层面看，2015年，国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，明确提出“推动政府数据开放共享”要求，各地政府积极响应国家号召。目前，各省级政府，以及许多地市级政府部门都建设了政府公共数据开放平台。

对政府而言，在现代信息技术驱动下，政府“用数据说话，用数据管理，用數据决策，用数据创新”，能有力推动政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。受益于此，企业和群众找政府办事环节少、不求人、办成事，省时、省事又省心。

据了解，近年来，上海市一直致力于资源归集、治理、共享、开放、应用、安全等技术标准及管理办法的具体工作，同时积极推进上海政务信息系统的整合共享，贯通汇聚各行、各行政部门和各区的政务数据。成立于2016年的上海数据交易中心作为上海市大数据发展“交易机构+创新基地+产业基金+发展联盟+研究中心”五位一体规划布局内的重要商业机构，承担着数据开放、促进商业数据流通、跨区域的机构合作和数据互联、政府数据与商业数据融合应用等重要职能。

攻坚数据开放 流通可控不可少

在众多数据资源管理者中，政府部门在日常的社会管理过程中积累了大量数据资源。基于政府公共服务的特点，政府部门将自身拥有的数据资源通过合理的途径开放给社会使用，是支持国家数字经济发展的重要且必要的工作。但事实上，虽然各地都非常重视公共数据开放的相关工作，当下国内公共数据开放还面临诸多挑战。对此，上海数据交易中心开放数据部总监王润垠认为，针对公共数据开放有三方面的挑战比较突出：一是开放的数据描述主体如是个人可能会侵害个人隐私;二是开放的数据资源可能是关于企业商业的秘密;三是部分政府部门敏感数据会涉及国家安全。而中国开放数据服务平台确立了四个数据应用原则，即合规、可监管、公平和可持续，争取在不损害相关方权益基础上，实现公共数据的有限使用。

各地公共数据开放平台的建设，总体遵循国家层面的框架要求。开放平台会汇聚地区性的开放数据资源目录，目录根据提供数据的政府部门、所在领域、数据获取方式等维度分类。开放数据资源分为“无条件开放”与“有条件开放”两种类型。当前来看，政府公共数据开放成熟度较高的领域，通常是信息公开类的数据资源开放较多，例如，学校信息、城市GIS地图信息、经济统计数据等。这类数据因不涉及个人隐私、企业秘密与国家安全，一般可向社会公众无条件开放。

但还有一类数据开放通常涉及个人、企业等被数据记录主体的信息。这类数据的开放，如不经过严格的申请过程审核与流通过程合规性校验，容易出现因数据过度使用对数据描述主体产生利益损害。例如：如果政府管理部门在不加控制情况下将某企业缴税信息公开，则会泄露其经营情况相关的商业秘密，对其利益造成负面影响。但是，如果经某企业授权，将其缴税信息定向开放给银行，帮助企业更好地获取信用评分，最终获取银行信贷，则又能对社会经济起到正向促进作用。

由此来看，具备“流通控制”的公共数据开放能力，是政府部门在公共数据开放管理过程中必须增强的能力。“以上海为例，建立数据开放平台首先是为政府实现公共数据开放，就是把上海市各委办局汇总的数据对外开放，在这个过程中还要加入数据流通的控制，就是要先把已有的汇总的数据目录告诉大家，然后具体由使用方来挑选。如果使用方是银行，想做普惠金融应用，银行需要对小微企业的风控做一个画像的识别，可以将小微企业的一些公共数据作为征信使用，并以此来判断是否向那些申贷的小微企业批贷。“我们现在做的就是为银行和政府之间搭建起一个基于流通控制的公共数据开放平台，再加上我们提供的专业运维服务。目前，我们已经梳理出上海市十余个部门，几百余项数据维度，涉及税务、工商、环保、法院、知识产权等各种维度。银行可以向政府提出申请，哪些数据是可以用在小微企业征信场景中的。这样做，一方面对提升银行批贷效率、降低风险有很大的帮助，另一方面也能为更多优秀的小微企业提供成功贷款的信息背书，为小微企业‘融资难、融资贵的问题提出了可行的解决方案。”王润垠说。

5大产品+3项服务 直击用户痛点

针对公共数据开放，上海数据交易中心提供了面向政府用户的5个产品与3项服务。这些产品与服务既可全部采购，作为整体解决方案实现“一条龙”服务，又可根据特定功能的需要，单独采购作为原有能力的补充。据了解，目前5个产品具体包括：数据开放门户、业务管理平台、数据流通网关、数据开放工具集、数据资源管理平台。对此，王润垠补充道，上海数据交易中心提供的是公共数据开放的管理理念与整体产品解决方案。并且，该方案可以以模块化方式个性化定制，根据各个地区数据管理与信息化建设的差异按需裁剪，只要各省市的后台数据准备好了，他们的产品就可以通过接口方式实现与原有系统间的对接。而针对每个政府的审批流程，委办局的流程不一样，他们都可以提供定制化的服务。

公共数据开放是数字经济发展的第一阶段，要实现数据的“新价值”，需要实现跨行业、跨领域的数据利用。因为行业间存在认知壁垒，数据需求方与数据提供方存在认知差距，拥有公共数据资源的政府管理机构更希望通过市场化的生态体系实现公共数据的市场化利用。随着底层数据的不断开放，这个过程中将产生数据治理、数据融合、行业数据服务等专业服务的需求，这些市场需求将催生大量的行业细分领域的机会点。对此，上海数据交易中心除提供系统级产品之外，还针对用户的业务需求提供前期咨询、中期运营、后期培训的专业服务。具体包括：数据开放咨询服务、开放平台运营服务、数据治理培训服务。

當前，围绕大数据国家战略落实和数字经济发展，上海市政府正在打造全国领先的公共数据开放模式，并在原有政务数据开放的基础上进行架构升级，实现能支持行业应用场景的公共数据开放。而上海数据交易中心具备商业数据流通的整体解决方案与业务经验，作为业务咨询单位、项目建设单位，以及平台运营单位的角色，能够支持上海市地方政府实现新一代公共数据开放。

王润垠表示，未来，随着公共数据的不断开放，会出现更多利用开放的公共数据资源“赋能”行业的应用场景，激发行业创造新价值。而这一过程又可以反过来促进大数据行业生态发展，起到以数据资源“赋能”数据行业发展，以数据服务“赋能”行业应用的“双重赋能”效应。

最佳实践：基于流通控制的公共数据开放平台

行业背景

每个机构掌握的数据资源都是有限的，如何获取满足应用需求的数据量，是数字经济发展的基础保障。在众多数据资源管理者中，政府部门在日常的社会管理过程中积累了大量数据资源。一般，政府开放数据资源分为“完全开放”与“依申请开放”两种级别。政府公共数据开放成熟度较高的领域，通常是信息公开类的数据资源开放较多。例如，学校信息、城市GIS地图信息、经济统计数据等。这类数据因不涉及个人隐私、企业秘密与国家安全，一般可直接向社会公众开放。具备“流通控制”的公共数据开放能力是政府部门在公共数据开放管理过程中成熟度较低的领域。这类数据开放通常涉及个人、企业等被数据记录主体信息。

上海数据交易中心在介入公共数据开放领域之前，对以下四个方面做了全面分析。1.国家与各省政策制定情况;2.各地政务数据的管理方式;3.各地开放平台建设情况;4.各地开放平台的运营管理模式。基于政策法规、数据管理、平台建设、运营模式的全面分析，加之对自身数据流通控制技术与业务运营能力的分析，上海数据交易中心提供的公共数据开放整体解决方案可以支撑各地政府合规、安全、高效地实现数据资源开放。

核心功能

平台的五大产品具体包括：

1.数据开放门户

公共数据开放的门户网站，可以帮助客户快速实现国家相关指导文件要求的数据开放功能，并且可以根据用户要求实现页面的二次开发。门户部署后，主要功能包括实现开放数据资源浏览、无条件开放数据获取、有条件开放数据的申请与获取、咨询发布、论坛互动等。并且，门户中的数据资源目录可与申请管理流程、业务管理平台无缝衔接。

2.业务管理平台

业务管理平台是数据开放流程的业务控制系统，面向业务管理人员使用，不但可以提供产品级的通用功能，还可以根据各用户不同的管理需求自定义工作管理流程。业务管理平台主要提供数据开放清单管理、有条件数据开放审批、数据提供主体与数据利用主体协议管理，以及最终数据开放流通任务的生成与发布。平台可与数据流通网关无缝衔接，控制流通网关中数据接口的开关。

3.数据流通网关

数据流通网关是数据利用主体与数据开放主体之间的桥梁，可以以数据项为最小颗粒度控制数据开放的过程。流通网关通过业务管理平台生成的流通控制信号开启或关闭针对某个开放数据使用者的数据网关，以文件或API接口的方式帮助数据利用主体获取数据。

4.数据开放工具集

数据开放工具集是数据开放过程所需所有能力的工具包，具备可扩展功能，以API接口的方式与其他产品进行交互，为其他产品提供能力，部分特色工具如下：

数据匿名生成工具、匿名数据转换工具、数据资源泛化工具、数字信封加密工具、日志文件解析工具、统计报表生成工具……

5.数据资源管理平台

数据资源管理平台可以为用户提供数据目录与数据资源的整体管理。数据目录管理模块提供从信息系统到数据库，到数据表，到数据项各层级的数据资源分层管理，并提供每个层级的元数据描述管理。数据资源管理存储可以从各系统之间抽取导入的数据资源，支持结构化与非结构化存储。

三项服务的具体介绍如下：

1.数据开放咨询服务：提供所有产品解决方案的全流程咨询服务，帮助用户了解数据开放的政策、法律法规，以及数据开放过程中数据流通相关的业务。

2.开放平台运营服务：平台建设完成之后的“一揽子”运营服务，主要目标是梳理开放数据资源，形成可开放清单，对接社会公众的数据需求，“撮合”开放数据供应，实现公共数据为社会再利用的新价值。

3.数据治理培训服务：上海数据交易中心与ISACA（国际信息系统审计协会）合作，联合推出DMM（数据成熟度模型）数据治理方法论培训课程，为数据资源方数据管理人员提供数据治理方面的专业培训。

方案价值

上海数据交易中心提供的公共数据开放平台产品，是首个以数据安全、可控流通为核心功能的公共数据开放解决方案。产品在原有公共数据集开放的基础上增加了基于数据匿名化与数据泛化的功能，并实现了最小颗粒度的流通控制。这些控制帮助公共数据管理部门根据数据应用场景的不同实现个性化控制的定向领域数据开放，不同场景可以获得不同层级、不同控制粒度的数据。传统的数据开放是在规定范围内统一开放，这种针对不同场景、不同控制的数据开放方式，为数据在不同应用场景的价值提升提供了可能。