潘欣 李金文 郭生祥

摘要：

本文就祁连山国家级自然保护区生态环境问题，以2014年10月环保部公布的保护区范围和功能区为时间界限，对甘肃祁连山国家级自然保护区成立以来存在的346项生态环境问题进行调查分析研究，查明了保护区范围内生态环境问题分布的时空范围，分析了问题的原因，提出了整改的建议。

关键词：

生态环境;现状分析;对策建议;祁连山

中图分类号：S181

文献标识码：A

DOI：1019754/jnyyjs20200630037

1研究背景

祁连山处于西北干旱区，由于高大山系对水汽的阻隔和抬升作用，使山区降水充沛，形成西北干旱区荒漠基质上的“湿岛”斑块，是黑河、疏勒河、石羊河3大内陆河的发源地，维系着河西走廊绿洲生态平衡和经济社会的可持续发展，减缓、阻挡了库姆塔格沙漠、巴丹吉林和腾格里3大沙漠的汇合与前移，保证了“一带一路”关键节点河西走廊的生态安全，国家将其纳入“两屏三带”生态安全战略格局之中。1988年，被国务院批准为国家级森林和野生动物类型自然保护区;1995年，被中国“人与生物圈”保护委员会批准进入中国“人与生物圈保护区”;2000年，被确定为国家天然林保护工程实施区;2004年，被确定为国家重点公益林;2008年，列为全国50个重要生态服务功能区之一;目前，是国家公园体制创新示范区，也是我国生物多样性保护区的优先区。这些无不显示其生态地位已上升到国家生态安全战略高度[1]。祁连山区如此重要，但生态退化严重，突出表现在湿地、草地退化明显且沙化范围逐渐扩大，灌木林线上移，青海云杉林分质量下降，冰川消退趋势明显，黑河径流量不均衡，气候恶劣，沙尘天气频繁，冻土最大深度锐减且向季节冻土演变，积雪盖度、厚度递减，群落类型单一，土壤养分有效性受限，生态环境破坏严重。

甘肃祁连山国家级自然保护区位于甘肃省西北部，行政区域地跨武威、金昌、张掖3市的天祝、古浪、涼州、永昌、山丹、甘州、民乐、肃南8县（区）。2014年，国务院批复甘肃祁连山国家级自然保护区功能区调整方案，划定总面积19872万hm2，其中核心区5041万hm2，缓冲区3874万hm2，实验区10957万hm2。保护区设有外围保护地带666万hm2。

祁连山现有冰川2859条，冰川总面积19725km2，储水量8112亿m3，冰川消融每年给祁连山发源的石羊河、黑河、疏勒河3大内陆河河川径流补给量125亿m3。祁连山保护区现有60万hm2森林，130万hm2草原，每年涵养水源75亿m3。祁连山森林生态系统每年所产生的生态服务功能价值223亿元。这对西北干旱区涵养水源的意义十分重大。

祁连山区发源的黑河、石羊河、疏勒河3大内陆河每年有726亿m3出山水，灌溉着河西走廊超过6667万hm2的农田，不仅仅养育着500多万河西人民，还提供商品粮接给着甘肃中部干旱贫困地区，承载着河西700多万头牛羊的畜草产业发展，孕育着河西走廊有色工业镍都金昌和酒泉钢铁公司、我国最早的石油基地玉门油田管理局、国防工业四零四厂、酒泉卫星发射基地等[2]。

祁连山有得天独厚的旅游资源和众多湖泊资源。现有青海湖、哈拉湖、大小苏干湖、寺马河湖、依克柴达木湖、茶卡盐湖等10大名湖。祁连山有著名的张掖丹霞地貌、荒漠雅丹地貌、山丹马场草原、肃南康乐草原。祁连山有丰富的文化遗产和裕固族少数民族文化、敦煌莫高窟、马蹄寺石窟、天梯山石窟等。祁连山保护区现有1311种高等植物，294种野生动物，13种国家一级保护动物，其中雪豹、藏野驴、白唇鹿是极珍稀国家一级保护野生动物。祁连山蕴藏着133种矿产资源和丰富的水能资源，特别是已勘探清楚的石油天然气和煤炭储量较大。祁连山的冰川、森林、绿洲、荒漠构成了4种不同的自然景观。祁连山可以说是被沙漠包围的湿岛，是中国生态环境保护的心脏和重要生态屏障[3]。

祁连山对中国最大的贡献不仅仅是带来了河西走廊现代工农业生产的繁荣昌盛，创建了古丝绸之路贸易，引来了民族宗教文化的传播，送来了玉石矿藏，更重要的是，祁连山以其造就和养育的冰川、河流与绿洲做垫脚石和桥梁，让中国的政治、经济、文化、民族宗教和生态文明通过中国西北浩瀚的沙漠，与新疆的天山握手相接，中国人民在祁连山的护卫下走向了天山和帕米尔高原，也走向了世界，形成了丝绸之路经济带。据说张掖之名是取“断匈奴之臂，张中国之掖”之意，河西走廊就是中国之臂，其让中国拽回了一个新疆[4]，对维护民族团结和边疆稳定有着举足轻重地位，这就是祁连山生态环境保护和区位重要的最大政治意义。

2015年3月、5月和6月，原环境保护部卫星环境应用中心和西北环境保护督查中心对甘肃祁连山国家级自然保护区进行遥感监测及实地核查时，发现保护区内矿产资源开发、水电设施建设活动明显，旅游设施未批先建，生态环境局部有所恶化。2015年9月，原环境保护部、原国家林业局就甘肃祁连山国家级自然保护区有关问题联合约谈张掖市人民政府、原甘肃省林业厅和甘肃祁连山国家级自然保护区管理局主要负责人。2017年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅就甘肃祁连山国家级自然保护区突出生态环境问题整改不力发出通报。甘肃省委、省政府高度重视通报中指出的祁连山生态环境问题，立即研究部署祁连山生态环境问题整改落实工作，提出整改方案，建立了省级层面的问题台账，实行倒逼销号制度，以2014年10月环保部公布的祁连山国家级自然保护区范围和功能区界为时间节点，限期对各类违法开发建设活动进行清理整治，确保祁连山生态问题整改到位[5]。2018年1月，甘肃省十三届人大一次会议通过了甘肃祁连山国家级自然保护区矿业权分类退出、水电站关停退出整治、旅游设施项目差别化整治和补偿等办法，有力有序解决各种历史遗留问题和疑难杂症，祁连山生态环境问题整治取得阶段性成效。

2调查内容及方法

以甘肃林业系统自然保护区生态环境保护问题清理排查项目清单、甘肃祁连山国家级自然保护区整改及生态修复工作台账为依据，以2014年10月环保部公布的保护区范围和功能区为时间界限，对甘肃祁连山国家级自然保护区自成立以来存在的346项生态环境问题进行调查分析。

通过收集查阅甘肃祁连山国家级自然保护区管理局生态环境问题整治形成的台账、文件、科研论文、新闻稿件、专题新闻等方式，按项目所在行政区划、项目位于保护区功能区位置、项目类型、项目始建时间，分类汇总保护区内矿产资源开发、水电开发、旅游设施、其他人为活动（水利设施、道路、工厂等）等生态环境问题。

3调查结果及分析

31按行政区划分

张掖市179项，其中，采矿58项，探矿59项，工厂3项，公路6项，旅游景区及基础设施11项，输变电线路1项，水电站22项，水利设施14项，铁路1项，其它人工设施4项。张掖市179项生态环境问题按发生地分：肃南县140项，甘州区7项，民乐县12项，山丹县6项，高台县5项，临泽县1项，中农发山丹马场8项。

武威市145项，其中，采矿21项，探矿34项，公路7项，旅游景区及基础设施14项，输变电线路4项，水电站13项，水利设施7项，铁路1项，其他人工设施12项，遥感监测30项，环保督察2项。武威市145项生态环境问题按发生地分：凉州区11项，天祝县124项，古浪县10。

金昌市22项，其中，采矿18项，探矿1项，水利设施1项，水电站2项。金昌市22项生态环境问题按发生地分均在永昌县境内。

32按功能区划分

核心区16项，缓冲区26项，实验区232项，跨核心区缓冲区实验区4项，跨核心区缓冲区5项，跨缓冲区实验区15项，跨缓冲区实验区外围1项，跨实验区外围41项，跨核心区缓冲区实验区外围4项，保护区外围2项。

33按项目类型划分

采矿97项，探矿94项，工厂3项，公路13项，旅游景区及基础设施25项，输变电线路5项，水电站37项，水利设施22项，铁路2项，其他人工设施16项，遥感监测30项，环保督察2项。

34按始建时间划分

341保护区成立之前（1989年以前）

据不完全统计，保护区成立之前已经存在的探采矿项目达40多项，因开矿造成的破坏面积达38667hm2。

342保护区成立之后到功能区调整前（1989—2014年10月）

据统计1989—2014年10月期间，先后在祁连山保护区内设置探采矿项目117个，开发建设水电项目35个，开发建设旅游项目25个。

343保护区范围和功能区调整后（2014年10月至今）

据不完全统计，在保护区范围和功能区调整后，有12个项目在保护区内建设。

祁连山自然保护区生态环境破坏历时半个多世纪，主要分3个阶段，包括保护区成立之前、保护区成立后至保护区范围及功能区批复前、保护区范围及功能区批复后至今。保护区成立之前，主要的生态环境破坏行为以森林砍伐、盗伐为主。保护区成立后，由于国务院批复的面积和实际管理面积不一致，保护区条例等相关法律法规无法落实，导致大量的探采矿项目、水电项目和旅游项目在保护区内先后实施，造成保护区生态环境局部恶化;据统计保护区346项生态环境问题结果显示，祁连山自然保护区生态环境破坏问题主要以探矿采矿项目建设类型尤为突出，保护区实验区内各类项目建设居多，保护区境内张掖段发生生态环境破坏问题高于武威段、金昌段[6]。截至目前，保护区内全部建设项目依据甘肃省政府办公厅《关于印发甘肃祁连山国家级自然保护区矿业权分类退出办法的通知》、《关于印发甘肃祁连山国家级自然保护区水电站关停退出整治方案的通知》、《关于印发甘肃祁连山国家级自然保护区旅游设施项目差别化整治和补偿方案的通知》进行整改及差别化处置，对历史原因造成的生态环境问题全部开展了生态修复，确保保护区内各类项目合理有序运行，生态环境得到有效改善。祁连山国家级自然保护区生态环境问题整治虽然初战告捷，但给人们的教训和警示是深刻的。在不同的历史时期对林业的主导产业要求不同，20世纪80年代以前，林区是以生产木材为主，为国家经济建设服务;20世纪末以前，国家倡导保护和发展并重，但以牺牲生态环境为代价发展经济问题司空見惯;21世纪以来，国家执行保护优先，绿色发展方略，特别是党的十八大以来，党中央提出了创新、协调、绿色、开放、共享5大发展理念。要深刻领会绿水青山就是金山银山深邃内涵，一定要坚持生态保护优先理念，把祁连山国家级自然保护区生态环境保护好，建设好。

4存在的问题及原因分析

[BT（2+1]41保护区内人口过多，人类活动频繁，生产生活对山区资源依赖性强

藏族和裕固族为祁连山自然保护区内居住人数最多的2个少数民族，畜牧业经营是农牧民主要的经济支柱，地方政府为增加农牧民就业渠道、拉动区域经济发展、增加地方税收，对保护区内的矿产、水电、旅游等自然资源依赖性强，造成生态保护与经济发展的矛盾，生态承载力超负荷运行。

42保护区范围功能区划长期不明确

保护区建立之后至2014年10月前很长一段时间内，保护区范围、面积和功能区划不明确。1987年，国务院公布的第2批国家级自然保护区名单中祁连山国家级自然保护区的面积是23万hm2，而甘肃省把祁连山国家级自然保护区1期规划总面积为2653万hm2。保护区范围虽经多次调整，但始终没有得到国务院批准确认，也未向社会发布;加之相关部门审批手续的规定不一致，部门沟通协调机制不够健全，造成了保护区开发建设项目多，管理部门无法规范管理和依法查处难度大。1988年祁连山自然保护区成立，历经了4次调整，真正确定保护区范围面积和功能区是在2014年。由于祁连山自然保护区的建立先于《中华人民共和国自然保护区条例》颁布，在保护区建立前及相关行政审批设置前置条件时区内已经有大量的乡镇、村庄、房屋、道路、矿山探采、水电开发、旅游等项目，因无法掌握保护区准确的四至范围与功能区界限划入保护区，从而导致保护区内包含了较多已建项目，造成与现行政策法规的矛盾[7]。

43相关政策法规不一致

1994年国务院颁布的《中华人民共和国自然保护区条例》规定保护区区划为核心区、缓冲区和实验区;禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活動。1997年甘肃省人大颁布的《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》第11条规定：“保护区划分为核心区、实验区和经营区。”第14条规定：“经营区内在不破坏植被的前提下，可以有计划地开展多种经营活动，并实行轮封轮牧。”长期以来，因经营区由禁猎区演变形成，一直存在采矿、探矿、耕种、旅游等多种生产经营活动，形成了大量矿山、道路、耕地、景区、村镇、水电及军事设施，在保护区范围调整时划入了实验区，形成现有建设项目和设施，违反了保护区管理条例的行为。

44管理体制不顺，对违规建设项目监管乏力

保护区管理局下设的22个基层保护站与地方国有林场为1套人马2块牌子，基层保护站只是按原省林业厅通知要求加挂了自然保护站的牌子，没有通过机构编制部门正式批建，无法取得执法主体资格证书，没有《自然保护区条例》的执法主体资格，无法以保护站名义对违反自然保护区管理条例行为进行查处。在保护区森林公安执法体系中，省森林公安局祁连山公安分局由省森林公安局管理，森林派出所由所在市、县（区）森林公安分局管理，与祁连山分局没有隶属关系和明确的职责分工，只有少量的业务协作关系，保护区森林公安机构缺乏统一管理和指挥，难以形成合力，不利于森林公安对保护祁连山生态环境职能的发挥[8]。

45点多面广，管理手段落后，巡护监管难以到位

由于保护区东西距离超过800km，南北宽30～80km，面积大、范围广，进入保护区的沟口、道路众多，区内和周边农牧民多，在保护区范围内生产生活人为活动频繁，加之地方政府和群众保护意识差，巡护监管难度较大。

46国家投入严重不足，基础设施建设滞后

祁连山国家级自然保护区成立32a来，国家的总投入不过10个亿，基本上是实施天然林保护工程的经费，200万hm2面积的国家级自然保护区，在保护站点基础设施建设，森林防护道路维修和设备购置、现代自动化监测管理系统、队伍建设和人才培养、科研宣传教育、造林育苗、封山育林、有害生物防治、野生动物保护、森林公安队伍建设、生态环境修复等投入很少，致使祁连山保护区的各项建设滞后。希望国家加大投入，加快祁连山国家级自然保护区建设步伐。

5整改建议

国家应加大对保护区投入力度;理顺管理体制，依法依规管理好祁连山国家级自然保护区生态环境;迁出保护区核心区常住人口，减轻人为干扰破坏保护区生态环境;提高政治站位，全社会齐抓共管，走保护优先绿色发展之路，加大祁连山保护区植被恢复的同时，重视冰川保护;加大科支撑力度，重视人才培养;应用现代化科技手段，建设尖端自动化监测管理体系和科学研究体系。

参考文献

[1]

甘肃省贯彻落实中央环境保护督察反馈意见整改措施清单[N].甘肃日报，2017-07-26（01）.

[2]唐莉玲.祁连山自然保护区与周边社区和谐发展水平评价[D].兰州：兰州大学，2010.

[3]安洁琼.浅析祁连山自然保护区西营河辖区生态环境可持续发展[J].农业科技与信息，2016（26）：39-40.

[4]戎战磊.气候变化对祁连山优势物种分布和植被格局的影响[D].兰州：兰州大学，2019.

[5]黄智杰.祁连山如何维系营商环境[N].国际商报，2017-08-01（01）.

[6]陆佩毅.环境敏感区开发建设项目水土保持措施研究[J].甘肃水利水电技术，2010（08）：55-56.

[7]常建华.谈公路规划设计过程中如何做好环境保护[J].科学之友，2011（01）：156-157.

[8]高军，徐网谷，杨昉婧，蒋明康.江苏盐城湿地珍禽国家级自然保护区资源开发的阈值管理[J].生态与农村环境学报，2011，27（01）：6-11.

（责任编辑李媛媛）