APP下载

北京市全面创新改革相关政策与法律法规协同研究

2020-06-29涂平王涵杨博文

创新科技 2020年3期
关键词:协同

涂平 王涵 杨博文

摘 要:近年来,北京市全力以赴加快实施全面创新改革试验任务,取得了实实在在的改革成效。但是在改革过程中,面临着部分相关政策与法律法规之间冲突的现象,为深化全面创新改革带来一定不利影响。本文深入分析了相关政策与法律法规之间冲突的原因,提出了确立法律政策协同新理念、建设法律政策协同新机制、加强政策立法、依据新的政策精神适时修订法律法规等促进法律政策协同的对策建议。

关键词:全面创新改革;政策与法律法规;协同

中图分类号:G322.7    文献标识码:A    文章编号:1671-0037(2020)3-42-8

DOI:10.19345/j.cxkj.1671-0037.2020.03.005

改革开放四十年来,我国特色社会主义法律体系已经基本形成,法治建设稳步推进。法治建设是法律法规不断完善的过程,也是改革政策与法律法规逐步协同的过程。这个过程主要体现在,对实践证明已经比较成熟的改革经验和行之有效的改革政策,及时上升为法律,以法律形式把改革成果固化下来;对实践条件還不成熟、需要先行先试的改革举措,按照法定程序做出授权;对不适应改革要求的现行法律法规,及时修改和废止,不让一些过时的法律条款成为改革的“绊马索”[1]。

近年来,北京市实施全面创新改革试验,取得了显著成效。但改革的复杂性、系统性显著增强,触及的深层次问题增多,各种风险和挑战增多,对改革的协调性、有序性提出了更高要求。如何全面深化改革,是摆在北京市面前的一个重大课题,只有做到立法和改革决策相衔接、相统一,不断完善法治建设才能为改革保驾护航。首先,改革风险需要通过法治化解,法治能够保障改革走得更稳、风险更低、质量更高[2]。其次,改革成果需要法治保护,法治可以将改革的成功经验和有效政策以法律的形式固定下来,巩固改革的成果[3]。最后,改革的失误需要法治及时纠偏。法治具有社会调整的功能,能够检验改革的成效、纠正改革的失误。这就更加需要我们不断推进法律政策协同,营造完善的法律政策制度环境,只有把改革纳入法治轨道,才能把改革发展基点放在创新上,争取塑造更多依靠创新驱动、更多发挥先发优势的引领型发展,保障全国科技创新中心建设。

1 北京市全面创新改革试验成效显著

自2016年以来,北京市围绕科技创新统筹协调机制、科技创新市场导向制度、科技成果转化机制、引进和使用人才机制、中关村示范区改革创新和科技创新治理体系等方面,全力推进各项改革试验任务落地实施,取得了显著成效,也为科技创新中心建设营造了良好的制度环境。

1.1 完善科技创新统筹协调机制

一是强化顶层设计。会同科技部等10个国家相关部委和单位组建北京市推进科技创新中心建设办公室,建立了“一处七办”组织架构,其中,设立了全面创新改革与中关村先行先试专项办,主攻政策创新和先行先试。二是统筹推进“三城一区”建设。围绕聚焦中关村科学城、突破怀柔科学城、搞活未来科学城、升级北京经济技术开发区,构建科技基础设施、基础研究、应用研究、成果转化、高精尖产业等“五位一体”的创新链。

1.2 健全科技创新市场导向制度

一是完善“首都科技条件平台”机制。采取所有权与经营权分离的市场化运营方式,促使北京市重大科研基础设施和大型科研仪器向社会开放,促进科技资源开放共享。二是实施科技创新券制度。鼓励北京市小微企业和创业团队充分利用国家级和市级重点实验室、工程技术研究中心、市设计创新中心以及经认定的公共服务机构的资源开展研发活动和科技创新;与津冀两地共同签订创新券合作协议,推动科技创新券在京津冀区域互认互通。三是完善政府采购支持创新政策。研究起草北京市创新产品和服务政府首购、订购的实施细则,及促进北京市首台(套)重大技术装备示范应用的实施意见和办法。

1.3 健全科技成果转移转化机制

一是制定出台法规政策。出台《北京市促进科技成果转化条例》,以实现有的转、有权转、愿意转、转得顺为主线设计并突破相关制度。制定《北京市促进科技成果转移转化行动方案》(京政办发〔2016〕50号),深化科技成果使用、处置和收益权等改革。与教育部、中科院等联合发文支持更多科技成果在京转化落地。二是搭建平台。推进科技成果转化统筹协调与服务平台建设,建立符合科技创新规律和市场经济规律的成果转化工作体系。推动成立北京高校技术转移联盟,建设首批12家高校技术转移办公室。三是设立北京市科技创新基金,与天使投资、创业投资等社会资本形成合力,引导投资高端“硬技术”创新、前端原始创新和符合首都战略定位的高端科研成果,促使其落地孵化转化。

1.4 创新人才引进和使用机制

一是创新高端外籍人才出入境管理。推进落实2016年出台的公安部支持北京创新发展的20项出入境政策措施,涉及外国人签证、入境出境、停留居留等方面。2018年会同公安部提出7项支持中关村引进外籍人才的出入境政策创新意见,首次将中国籍高层次人才的外籍家属纳入永久居留“直通车”范畴。二是完善科技人员双向流动机制。出台《关于支持和鼓励市属高校专业技术人员创新创业的实施办法》,对鼓励科技人员在岗创业和离岗创业提出集合式政策支持。高校院所可根据工作需要设置流动岗位,聘用有创新实践经验的各类人才兼职,不受岗位总量限制,不占高级岗位职数。三是改进教学科研人员因公临时出国管理。将医院教学科研人员纳入政策受益范围;明确“专业技术进修”为学术交流合作活动;创新纳入政策适用范围单位的确认方式,实行单位“自证”和主管部门“联审”。将学术交流合作的具体界定职责赋予高校院所和医院,学术交流合作年度计划由高校院所负责管理。四是开展职称制度改革。全面推进职称分类评价标准和代表作清单制定工作,在2018年、2019年大部分职称系列的评审工作中采用分类评价标准和代表作制度。推进科研机构职称评审权下放,在市农林科学院、市科学技术研究院等机构开展职称自主评聘改革。拓展中关村高端人才直通车评价范围至全市,让更多的专业人才通过直通车取得正高级职称。

1.5 深化中关村示范区改革创新

一是强化科技金融深度融合。推进中关村投贷联动试点,提出支持银行业金融机构开展投贷联动的十条措施,鼓励金融机构进行业务创新,探索适合科创企业发展的可复制金融服务模式。推进外汇管理改革试点,在全国率先实施外债宏观审慎管理试点,试点业务笔数和金额在全国试点范围内均居第一位。扩大外债便利化试点范围和提高借用外债额度,开展资本项目收入结汇支付便利化试点。二是推进知识产权领域改革。设立中关村核心区知识产权质押贷款风险处置资金池,由海淀区政府与北京知识产权运营管理有限公司共建,首期规模为4 000万元。建设中国(中关村)知识产权保护中心,面向中关村新材料和生物医药产业开展专利快速授权、确权、维权。

1.6 健全科技创新治理体系

一是深化科技体制改革。出台《关于新时代深化科技体制改革加快推进全国科技创新中心建设的若干政策措施》(京政发〔2019〕18号),聚焦全市科技创新重点领域和关键环节,提出30条改革措施。二是深化科技项目和经费管理改革。制定《北京市进一步完善财政科研项目和经费管理的若干政策措施》(京办发〔2016〕36号),实施28条政策措施,简化预算编制,下放预算调剂权限,下放科研仪器设备采购管理权限等。三是赋予新型研发机构发展自主权。2018年印发的《北京市支持建设世界一流新型研发机构实施办法(试行)》,在运行管理机制、财政资金支持与使用、绩效评价、知识产权和固定资产管理等方面赋予其更大的自主权,建设了北京石墨烯研究院等四家新型研发机构。

2 北京市全面创新改革相关政策与法律法规的冲突

北京市全面创新改革试验取得了显著成效,但仍面临相关政策与法律法规冲突的现象,给身处改革中的创新主体带来一定的困惑和消极影响。这些冲突主要表现在法律之间、法规与法律之间、政策与法律法规之间、改革政策之间等方面相互不协同。

2.1 法律之间、法律与法规之间不协同

2.1.1 科技成果权属的确定在《科技成果转化法》与《科技进步法》之间存在不协调。由于对科技成果权属确定上的观点存在分歧,《科技成果转化法》《科技进步法》之间存在协调障碍。《科技成果转化法》明确赋予了科研机构、高等院校依法享有对科技成果的转化自主权和转化收益占有、使用和处分的自主权,但回避了科技成果权属确定方式的本质问题。

《科技进步法》第20条及解读规定:利用财政性资金设立的科学技术基金项目或者科学技术计划项目所形成的发明专利权、计算机软件著作权、集成电路布图设计专有权和植物新品种权,除涉及国家安全、国家利益和重大社会公共利益的外,授权项目承担者依法取得。项目承担者既可以是企事业单位,也可以是个人[4]。从《科技进步法》第20条的规定可以看出,科技成果权属可以归个人所有。

2.1.2 职务成果转化奖酬的规定在《科技成果转化法》与《专利法》及其实施细则之间存在差异。《科技成果转化法》与《专利法》及其实施细则的规定在职务科技成果奖励报酬比例方面,对象一致、但标准显著差异。如《科技成果转化法》规定,科技成果完成单位对完成、转化职务科技成果做出重要贡献的人员给予奖励和报酬的比例为:科技成果转让净收入或者许可凈收入不低于50%的比例;科技成果形成的股份或者出资比例中不低于50%的比例;在成功投产后连续三至五年,每年科技成果转化营业利润不低于5%的比例。

但是《专利法》实施细则规定,被授予专利权的单位给予发明人或者设计人奖金的比例为:一项发明专利的奖金最低不少于3 000元;一项实用新型专利或者外观设计专利的奖金最低不少于1 000元;在专利权有效期限内,从实施该项发明或者实用新型专利的营业利润中提取不低于2%的比例,或者从实施该项外观设计专利的营业利润中提取不低于0.2%的比例,或者是专利许可使用费不低于10%的比例。

专利也是一种科技成果,《科技成果转化法》与《专利法》实施细则规定的不同导致了具体实施人员对于法律适用的诸多困惑和疑虑,也直接增加了相关奖励政策实施的成本和难度。

2.1.3 高等院校职责的规定在《高等教育法》与《科技成果转化法》之间不同。对高等院校而言,核心使命是培养优秀的人才。《高等教育法》第五条规定,高等教育的任务是培养具有社会责任感、创新精神和实践能力的高级专门人才,发展科学技术文化,促进社会主义现代化建设。但《科技成果转化法》赋予了高等院校更多科技成果转化的职责。并且,为促进高校院所重视科技成果转化工作,《科技成果转化法》还规定,高校院所的主管部门以及财政、科技等相关行政部门应建立有利于促进科技成果转化的绩效考核评价体系,以此来督促高等院校重视科技成果转化。

两部法律对高等院校的职责定位和要求不同,造成高等院校对自身职责认定不清,容易产生对培养人才和促进科技成果转化两项职能在认识上的割裂,导致教书育人、科研成果转化不能很好地相互促进。另外,《科技成果转化法》规定的转化方式之一“自行投资实施转化”一般不适合高等院校。因为自行投资实施转化是一种营利性的经营行为,必须具有丰富的经营管理能力和较强的市场拓展能力,包括产品开发能力、生产条件、市场渠道、经营团队等。显然自行投资实施转化与高等院校的使命、自身条件极其不符[5]。

2.2 改革政策与法律法规之间不协同

2.2.1 北京市新技术新产品支持政策与《政府采购法》之间不协调。《政府采购法》存在着不利于通过政府采购支持创新企业和创新产品发展的规定。其第二十三条规定,采购人可以要求参加政府采购的供应商提供有关资质证明文件和业绩情况。一些新技术新产品参与政府采购时,虽然代表先进技术发展方向、具有较大市场潜力,但由于首次投向市场或尚未走向市场缺乏销售业绩,实操中科研单位承担科技计划项目所开展试点示范应用的情况也不能作为相关业绩,难以与成熟产品竞争,影响了新技术新产品推广。

而北京市新技术新产品政策却大力支持其参与政府采购。《北京市新技术新产品(服务)认定管理办法》(京科发〔2014〕622号)提出:经认定的新技术新产品(服务),可享受政府采购和推广应用等政策支持。

2.2.2 科研财务助理制度政策“模糊”与《劳动合同法》保护劳动者规定“明确”之间不协调。《北京市进一步完善财政科研项目和经费管理的若干政策措施》(京办发〔2016〕36号)提出,承担市财政科研项目并使用财政科研经费的单位可根据实际需要建立科研财务助理制度。科研财务助理制度的设立初衷非常好,让专业的人做专业的事,把科研人员从烦琐的事务中解放出来。但是,上述政策并没有具体规定科研财务助理所需费用的解决渠道,并且在具体执行过程中,科研财务助理的聘用受到以下限制:一是承担财政科研项目的事业单位的编制数量有限,一般优先给科研人员解决编制,而科研财务助理主要以科研项目有无而设立,并非科研事业单位的主要岗位,因而对事业单位来说,没有编制就没有事业拨款来解决财务助理所需的经费。二是若事业单位对科研财务助理实行聘任制,所需经费从科研项目的间接经费支出。但是,按照《劳动合同法》第十四条第二款第三项规定①,用人单位与科研财务助理连续签订两次聘用合同后,再签订合同时,用人单位不能拒绝续签。一旦事业单位无法承接到科研项目,就无法保证科研财务助理的薪酬。另外,若用人单位与不同科研财务助理签订非连续两次合同,同样会给用人单位造成人员管理麻烦,也不利于科研经费管理工作的连贯性和延续性。

2.2.3 北京市科研项目经费政策与《政府采购法》之间存在冲突。《北京市进一步完善财政科研项目和经费管理的若干政策措施》(京办发〔2016〕36号)提出下放科研仪器设备采购管理权限;明确规定项目承担单位可自行采购科研仪器设备。为此,北京市财政局发布了与之配套的相关文件,强调可以自行组织采购科研仪器设备。但是,《政府采购法》明确规定事业单位使用财政性资金必须执行政府采购程序。这就造成了北京市出台的关于科研仪器设备采购的创新政策与《政府采购法》之间出现不一致、不协调,存在“新规”与“原法”冲突的问题。

2.3 改革政策之间不协同

2.3.1 中关村示范区条例与中关村科学城规划在区域划分上存在重合。《中关村科学城规划(2017年—2035年)》指出,中关村科学城确定的规划区范围为中关村海淀园,未来建设将扩大至海淀区全域。而《中关村国家自主创新示范区条例》规定中關村国家自主创新示范区是由海淀园等多园构成。二者在区域规划上,海淀园是重合的部分。目前,海淀园是中关村国家自主创新示范区的核心区,又是中关村科学城的主要区域。

在重合区域上,目前有中关村管委会、中关村科学城管委会、海淀区区委三套管理班子。若部门职责划分不清、联动配合不够,可能导致部分区域交叉重复管理而某些区域无人管理的现象。无论是对中关村国家自主创新示范区核心区未来的发展,还是对中关村科学城未来的发展,都会造成一定的影响。

2.3.2 政府部门之间的政策协同力度不够。

北京市科技政策支持促进科技成果在本地转化,但是其他部门发布的产业政策却在执行过程中导致一些好的成果落到外地,使得科技成果转化工作没有形成合力。

《北京市促进科技成果转移转化行动方案》(京政办发〔2016〕50号)指出,要促进中央在京科研院所、中央企业创新成果在京落地转化。然而,北京市各区对《北京市新增产业的禁止和限制目录》解释不一致、执行标准不一。谈疏解多、谈发展少,谈产业禁限多、谈投资促进少,向社会发出“北京还要发展”的预期信号不够强烈,导致一些符合首都高精尖标准的企业出现高端业务拆分外迁的现象。据调查,在京申请注册科技型企业,经营范围有“生产”二字的无法完成工商登记。而技术研发类科技成果大部分涉及生产制备,如果没有生产制备也无法完成转化任务,因此,上述规定成为这类科技企业注册申请无法逾越的障碍。

3 北京市全面创新改革相关政策与法律法规不协同的原因及危害

北京市全面创新改革相关政策与法律法规不协同的原因主要有法律法规与政策的自身特性、调整的目标及范围不同、立法与政策制定部门化等,可能导致深化改革于法有据出现“错乱”、改革呈现“双轨”运行状态、改革合力难以形成等不利影响。

3.1 改革政策与法律法规之间不协同的原因

3.1.1 法律法规具有稳定性和滞后性,改革政策具有灵活性和探索性。法律法规具有相对稳定的特点,因为法律法规是在总结经过一段时间实施后的政策经验的基础上,集中了大众的智慧和意见,经过实践检验而制定为法律的。法律法规具有一定程度的滞后性,因为其制定、修订与实施都须经过一套精密、复杂并耗时耗力的司法程序、立法程序。而社会是快速发展的,法律法规的稳定性使其不可能及时紧跟社会变化,因而造成了法律法规的滞后性。例如,现行《专利法》及其实施细则分别是在2008年、2010年修订颁布的,与在2015年修订颁布的《科技成果转化法》在规定上存在差异,一定程度上是因为《专利法》及其实施细则制定时间较早,无法体现现在的情况,相对于社会发展有一定的滞后性。

政策具有灵活性、探索性等特点,可以更快地随着客观条件和形势发展的变化而变化。政策可以根据社会发展的需要,及时解决新出现的社会问题,相对于法律法规而言,政策灵活多变、稳定性不强。政策在对国内外发展趋势研判、指导社会实践、解决改革发展中不断出现的重点难点问题等方面发挥着重要作用。

3.1.2 法律法规与改革政策在目标和调整范围方面存在不同。一是追求的目标不同。法律法规的基本原则是平等,即同样情况同样对待;而政策的目的在于促进和保护社会的公共利益,因而可以通过利益衡量,使得社会福利最大化。

二是调整社会关系的范围不同。法律的调整范围是全体公民,对一个国家的所有人都具有约束力;政策的调整范围是部分社会成员,对社会其他成员只有号召力和引导力,不具有强制力。法律更加强调权利与义务的统一性,而政策不强调权利与义务的对等关系。例如,《政府采购法》针对的是参与政府采购的所有主体;而北京市新技术新产品(服务)认定政策支持新技术新产品参与政府采购,目的是促进本市的新技术新产品发展,扶持创新企业这部分主体。再如,《劳动合同法》保护的是所有劳动者,而北京市财政科研项目和经费管理政策中提到的科研财务助理只涉及一小部分劳动者。

3.1.3 立法和政策制定部门化,往往是维护局部利益,难以有整体上的统一协调。在现行立法和行政管理体制下,大部分法律法规是由相关行政部门起草,然后提交立法机关审议通过;大量的改革政策也是直接由相关部门制定并贯彻执行的。不可否认,由相关行政部门起草法律法规草案和制定改革政策有合理性的一面,行政部门对相关领域有着丰富的管理经验,对于问题的把握较为清楚,能够对法律法规和政策的制定提供很好的指导。但是也有不可避免的潜在弊病,即立法部门化、政策制定部门化[6]。

立法部门化:个别行政部门利用法定职权和掌握的立法资源,在起草法律法规时过于强调本部门的权力而弱化相应的责任,就会造成与上位法律、与其他部门立法的内容发生冲突。政策制定部门化:通过政策制定尽力扩大和巩固本部门的职权和利益,将一定责任推诿给其他部门承担。这不仅与国家大政方针、地方发展需求难以形成整体上的统一协调,部门之间政策也不能形成合力,严重阻碍了全面创新改革的推进和经济社会的快速发展。

3.2 改革政策与法律法规之间不协同的危害

3.2.1 法律之间、法律法规之间不协同,导致改革于法有据出现“错乱”。改革是一个不断试错的过程,全面创新改革需要更大程度地求“变”求“新”;同时改革进程需要稳步有序地推进,防止出现全局性、长期性的失误,并使改革取得的成果得到维护和巩固,这就需要规则来及时纠偏纠错、需要法律法规为改革提供保障。新时代下,全面深化改革和全面依法治国同时推进,法制更要发挥引领和推动改革的作用。

但是如果法律之间、法律法规之间不协调,纠偏纠错的机制本身就不完善,就无法保障改革成果,使得改革不仅可能沦为空谈,甚至会以法律法规不协调无法作为依据和保障为名怠于改革,将会对全社会造成更大的伤害,导致原本以破除藩篱为目的的全面创新改革难以推进。

3.2.2 改革政策与法律法规之间不协同,导致改革呈现“双轨”运行状态。以往的改革是在法律法规和政策较少、不完善、存在诸多空白情况下进行的。随着改革进程不断推进,目前改革事业进入了前所未有的新阶段,法律政策日趋完善,但也出现了“新规”和“旧法”同时存在的现象,新旧法律制度体系并存,给改革带来诸多矛盾和冲突,呈现“双轨”运行状态。有些部门敢于改革和行动,按照“新规”执行,改革成效显著;但是有些部门想改革、想按照“新规”执行,却又担心违反“旧法”,导致改革落后于人。

3.2.3 改革政策之间不协同,制约了改革合力的形成。有些改革涉及重大利益关系和体制机制调整,牵涉面宽、影响大,无论是对于改革决策部门、改革落实部门还是改革对象,都是一个巨大挑战。政策制定和落实分散在各个部门,各部门之间缺乏有效的沟通协调机制,甚至是部门利益分割、政策不协调不配套、改革推进工作相互掣肘,均会制约改革合力的形成[7]。有些改革政策的制定、落实和监督都由一个部门主导、其他部门配合,但各个部门各自为政,还缺乏有效的改革考核激励机制,导致相关单位推进改革的积极性、主动性不高。

4 促进北京市全面创新改革相关政策与法律法规协同的对策建议

推进北京市全面创新改革试验,需要辩证地认识和处理政策与法律法规的关系,既不能简单等同,又不能完全割裂、对立起来,要确立法律政策协同新理念、建立法律政策协同新机制。在处理二者实践上的矛盾,既要坚持依法办事,维护法律法规的稳定性和权威性,又要依据新的政策精神适时地修订法律法规;同时加强政策立法,把成熟的政策经验固化上升为法律法规,最终使二者在原则和内容上达成协调一致,相辅相成。

4.1 确立政策与法律法规协同的新理念

统筹规划,系统协调。全面创新改革的各项政策与法律法规的制定和实施,要放在全面创新改革工作的整体框架内综合考虑,确立政策与法律法规之间协同的理念,避免冲突和矛盾,充分发挥政策指导引领改革的作用及法律法规维护巩固改革成果的作用,使法律法规、政策之间的协同效应充分发挥,保障全面创新改革的推进,实现经济社会发展的互动共赢。

4.2 加强政策与法律法规协同机制建设

强化部门之间的沟通协调。立法机关、政府法制机构、行政管理部门之间建立协调机制,统筹协调法律法规、政策制定过程中的重大事项,在咨询、起草、征求意见等环节中,要做到信息沟通保持顺畅、规范要求协调一致,充分发挥不同层次治理规则在宏观和微观層面的协同作用[8]。

在市级层面成立专门工作组清理现有法规与政策。目前,北京市全面创新改革涉及的地方性法规、规章和政策数量众多,存在不同程度的冲突,需要成立专门工作组进行系统、细致的清理。对不符合全面创新改革要求的地方性法规、规章和政策依法予以修改或废止,确保现行法规和政策适应北京市全面创新改革的需要。

4.3 开展地方立法试点,为改革创新提供法制保障

对国家法律之间、行政法规与法律之间不协调的地方,应加强研究,提出修改建议,适时向国家立法机关进行反映,推动相关法律法规的修改。国家立法机关应对现行法律法规之间不协调及国家法律空白的地方,组织专家进行可行性论证,在符合改革创新要求的情况下,可以授权地方性法规先行先试,开展试点,让地方立法为国家立法积累有益经验,并为当地改革创新提供法制保障[9]。

例如,在职务科技成果权属改革问题上,国家层面陆续发布相关文件提出“探索赋予科研人员科技成果所有权和长期使用权”,为贯彻落实国家改革要求,结合北京市先期探索实践和现实需求,《北京市促进科技成果转化条例》在全国地方性法规层面率先对职务科技成果权属改革进行制度安排,明确规定:政府设立的高校院所可以将职务科技成果的知识产权以及其他未形成知识产权的科技成果相关权利,全部或者部分给予科技成果完成人,并同时约定双方成果转化收入分配方式[10]。

4.4 政策法律化,加强改革政策与法律法规之间的有效衔接

政策法律化,又称为政策立法,是指享有立法权的国家机关依照法定权限和程序,把经实践检验认为成熟和稳定,且在较长时期内调整规范社会关系的政策上升为国家法律或地方性法规,使这些政策获得法律效力和国家强制力的保障。政策法律化是依据法定权限和法定程序由法定的有权机关进行的立法活动,它不仅包括制定法律,也包括修改、废止、认可、补充、审查法律的活动。

通过政策法律化的方式使政策上升为法律法规,是我国法律及地方性法规制定的重要途径。如《北京市促进科技成果转化条例》中的部分规定,首都科技条件平台、北京市科技创新基金、可以提取不低于科技成果转让或许可净收入的70%对科研人员进行奖励等,都是北京市施行多年的科技创新政策固化上升为地方性法规条款。

4.5 科学立法,加强立法的前瞻性

立法要加强在实践中探索,在探索中创新,在创新中发展。立法模式要改变过去被动回应式的立法、事后总结式的立法,不能总是在“跟跑”,要加强主动谋划式的、前瞻性的立法[11]。根据社会发展变化,加强对未来发展的判断和制度设计,通过法定程序融入法律之中;将人民对于改革发展的愿望,通过法律表达出来;在亟须改革的空白领域及时立法,将与社会发展不相适应的法律及时修改或废止,让法律及时而准确地适应社会的需求,确保法律成为一切重大领域改革的先行者。如《北京市促进科技成果转化条例》中关于统筹制定应用场景建设有关规划和政策,就是北京市立法机关和起草部门针对北京市目前面临的科技成果转化形成的新技术、新产品、新业态、新商业模式需要在本市测试和应用这种未来发展的形势,从而做出的前瞻性规定。

4.6 创新立法起草模式,委托专家起草法规

委托有关专家或专业第三方起草法律法规草案,通过中立、多元的主体参与,提高立法的科学性、公正性,以消除立法过程中的部门利益倾向,最大限度地实现立法的公平公正及社会效益[12]。同时,应建立和完善立法职业化制度,组建立法职业化队伍,提高立法者的立法水平和技术;扩大法律法规草案征求意见的范围,邀请相关法律专家、法规执行主体和利益相关人员参加立法座谈会、论证会,共同研究和讨论,广泛听取各界人士的意见和建议。

4.7 强化政策制定科学性,减少政策法规间的冲突

一是强化政策文件制定的科学性。政府各部门在制定地方政策文件时,要提高政策文件的质量,减少政策文件与地方性法规的冲突、减少政策之间的冲突。二是重视政策的备案审查工作。要求政府部门出台的政策报立法机关或人民政府备案,由立法机关或人民政府对政策是否与现行法规及政策相冲突进行审查处理。

4.8 实行部门联合发文,强化政策协同

要从全局利益最大化和各主体福利最大化的角度考虑政策的制定,进一步加强政府部门间的协调配合,对于涉及多部门职能的政策,要联合发文;对于某项改革政策的推进需要其他各种配套政策措施跟进时,要加强部门之间的沟通协调,形成政策合力,积极推动改革的顺利实施;对于仅涉及本部门的政策,出台前要充分征求其他部门意见,确保政令统一、政策协同、组织高效、精准发力。

注释:

①《劳动合同法》第十四条第二款第三项规定,连续订立二次固定期限劳动合同,且劳动者没有本法第三十九条和第四十条第一项、第二项规定的情形,续订劳动合同的,劳动者提出或者同意续订、订立劳动合同的,除劳动者提出订立固定期限劳动合同外,应当订立无固定期限劳动合同。

参考文献:

[1] 石平.在法治下推进改革在改革中完善法治[J].求是,2015(11):48-49.

[2] 黄进.依法治国为全面深化改革保驾护航[J].中国报业,2014(23):73.

[3] 付子堂.法治与改革相辅相成[N].人民日报,2019-12-04(9).

[4] 李援.《中华人民共和国科学技术进步法》释义及实用指南[M].北京:中国民主法制出版社.2008:136.

[5] 吴寿仁.科技成果转化操作实务[M].上海:上海科学普及出版社,2016:40.

[6] 王军杰.莫让部门利益污染法治水源.[EB/OL].(2012-01-06)[2020-03-17]. http://npc.people.com.cn/GB/28320/80575/80576/16813405.html.

[7] 刘现伟.积极稳妥推进混合所有制改革[J].中国经贸导刊,2018(22):43-46.

[8] 龚贺,盛立新,陈培叶.社会治理中标准与法律法规政策的协同机制研究[J].标准科学,2017(12):87.

[9] 顾德瑞.试点与改革:地方自主权的扩展路径[J].体制改革,2017(3):101.

[10] 王海芸,王涵,等.聚焦瓶颈 精准立法 释放制度“红利”[N].科技日报,2019-11-28(6).

[11] 马一德.法治无特例,改革须依法[N].北京日报,2014-09-01(10).

[12] 张峰振.论委托第三方起草法律草案制度[J].内蒙古社会科学,2016,37(1):124.

Research on the Coordination between the Comprehensive Innovation and Reform Related Policies and Laws & Regulations in Beijing

Tu Ping, Wang Han, Yang Bowen

(Beijing Study Center of Science of Science, Beijing 100089)

Abstract: In recent years, Beijing has been going all out to speed up the implementation of comprehensive innovation and reform test task, and achieved real reform results. However, during the reform, it is confronted with the conflict between some relevant policies and laws & regulations, bringingcertain adverse effects to the deepening of comprehensive innovation and reform. This paper made an in-depth analysis on the causes of those conflicts between relevant policies and laws & regulations, and put forward some countermeasures and suggestions to promote the coordination between laws and policies, such as establishing a new concept of coordination between laws and policies, building a new coordinationmechanism between laws and policies, strengthening policy legislation, and revising laws and regulations timely according to the new policy spirit.

Key words: comprehensive innovation and reform; policiesand laws & regulations; coordination

收稿日期:2020-01-10

基金項目:北京市科技计划课题“全面创新改革相关法规政策协同性研究”(Z181100007218007)。

作者简介:涂平(1980—),女,硕士,副研究员,研究方向:创新政策、科研管理;王涵(1976—),女,博士,副研究员,研究方向:创新政策、科研管理;杨博文(1983—),女,硕士,助理研究员,研究方向:创新政策、科研管理。

猜你喜欢

协同
关于建立航天文件管理协同平台的有效探索
协同学习:培养关键能力的重要路径
项目学习:科技活动中协同学习的基本模式
家校社协同育人 共赢美好未来
融合创新 协同发展
基于创新能力培养的教研协同人才培养体系的构建
“家校社”一体化的德育协同长效机制探究
关键处着手 根子上用功
京津冀协同发展
空海协同的立体防线