林道雨 吴世东

经过五年司法实践，我国检察公益诉讼取得了可喜的成绩。但在实践中发现在公益诉讼立法供给、机制制度建设等方面存在明显不足，尤其是生态环境公益诉讼制度仍不够健全完善。因此，我们有必要研究和借鉴美国、日本、巴西、俄罗斯等生态环境公益诉讼制度相对较成熟国家的立法与实践经验，以进一步增强生态环境保护效果。

美国：“私人检察官”制度

1890年《谢尔曼反托拉斯法案》的出台标志着民事公益诉讼在美国的诞生。美国将维护政府利益和公共利益的诉权广泛赋予政府、公民、个人和其他社会组织，并称之为“私人检察官”制度。该制度是指“为防止公务员从事违反法律所赋予的权限（之范围）的行为，联邦议会可根据宪法将此类起诉权授予检察总长等公务员……联邦议会还可以不指名检察总长或其他公务员为此类诉讼的提起人……而且根据宪法，以立法的形式赋予非公务员的个人或非公务员的组织提起诉权。接受这一授权的人，就是私人检察总长。”

此外，在《清洁空气法》中规定了任何人都可以以自己的名义对包括美国政府、行政机关、公司企业、各类社会组织以及个人按照该法的规定提起诉讼。这就是著名的公民诉讼条款。《清洁水法》还规定，起诉人胜诉后，败诉方承担起诉方花费的全部费用，国家再给予奖励。这在很大程度上调动了公民参与环境保护的积极性。

日本：以环境行政公益诉讼为主

日本的环境公益诉讼，主要是环境行政公益诉讼，其健全的环境行政公益诉讼制度主要特点表现为“民众诉讼”“住民诉讼”等。

日本《行政案件诉讼法》将行政诉讼案件分为抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼和机关诉讼四种。前两种是以保护国民的个人利益为目的的主观诉讼，后两种是以维护客观的法律秩序为目的的客观诉讼。根据该法第五条的规定，所谓民众诉讼是指“请求纠正国家或者公共团体机关不符合法规的行为诉讼，并且是以作为选举人的资格或者其他与自己的法律上利益无关的资格提起的诉讼”。1948年，日本《地方自治法》第242条规定了“住民诉讼”制度，是指住民对地方自治体的违法行为提出要求改进与纠正的诉讼。住民诉讼是为了保护住民全体利益的诉讼，即使本人的权益没有受到侵害，也可以提出诉讼。

巴西：以民事调查为起点

巴西《宪法》明确规定了检察机关具有提起民事公益诉讼的职权。检察机关公益诉讼法律工作的起点是民事调查，其目的是确定公益受损事实，认定损害范围和程度，确定责任主体。被调查对象如果不配合，依情节可能会受到刑事制裁。在调查中，检察机关可以与被调查对象进行谈判和解，达成的正式协议称为“行为整改承诺”，约定侵害方需要采取的补救措施、赔偿方案等，一旦侵害方不履行协议，检察机关也可以申请法院强制执行。

俄罗斯：当事人的申请是案件线索的来源之一

《俄罗斯联邦民事诉讼法》是俄罗斯环境公益诉讼的主要依据。《俄罗斯联邦民事诉讼法》第41条规定，如果检察长认为有保护国家或者社会利益，或保护公民权利及合法利益之必要，有权提起诉讼或在诉讼的任何阶段介入诉讼。在该类案件中，当事人的申请是案件线索的来源之一。此外，检察机关可主动地从大众传播媒体、各机关的例行检查等途径获取案件线索。调查中，若发现有关机关或者企业存在侵害整个社会整体或不确定范围的人的权利、自由和合法权益的行为，会先向发生侵害行为的机关或企业发出通知，让其及时纠正违法行为。如果相关单位能够自行纠正，检察机关不需提起诉讼，但如果相关单位推诿搪塞、拒不纠正，检察机关必须向法院提起诉讼。

完善我国生态环境公益诉讼制度的几点思考 

首先，是突破传统诉讼理论，放宽原告资格。我国现行法律规定提起生态环境公益诉讼的主体为法律规定的机关和组织，以及检察机关。与生态环境损害无利害关系的公民无权提起生态环境公益诉讼。由于生态环境公益诉讼目的的公益性与每个公民息息相关，因此要更好地保护环境公共权益，拓宽原告资格是其重要前提。借鉴美国的“私人检察总长”理论，即只要主张的是公共利益，就有权提起诉讼;日本的“民众诉讼”“住民诉讼”，可以从两个方面来完善提起生态环境公益诉讼主体资格。第一，将公民个人纳入环境民事公益诉讼原告主体资格范围，只要公民主张的是生态环境公共利益，就应充分保障公民参与诉讼的权利。第二，负有生态环境监管职责的行政机关怠于履行职责，致使国家和社会公共利益受到侵害，而检察机关在一定期间未依法对相关行政机关提起生态环境行政公益诉讼的，应当赋权法律规定的组织可以提起生态环境行政公益诉讼，以弥补检察机关怠于履行法律监督职责的空缺。

其次，是打破“履行职责”限制，拓宽线索来源。根据《民事诉讼法》《行政诉讼法》，目前公益诉讼线索限于检察机关在履行职责中发现的情形。“履行职责”包括履行批准逮捕或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督、公益监督等职责。显然在此情况下检察机关的线索来源渠道受到极大的限制，也即大量损害生态环境的行为检察机关并不能直接获知，影响检察公益诉讼职能的发挥，也影响了生态环境的保护效果。为此借鉴《俄罗斯联邦民事诉讼法》赋权检察机关可积极主动地从大众传播媒体、各机关的例行检查等途径获取案件线索的做法，我国检察机关发现、收集生态环境公益诉讼案件线索可以从以下几个方面全面拓展：一是自然人、法人和非法人组织通过12309平台等途径控告、举报的;二是有关国家机关、社会团体和人大代表、政协委员等转交的;三是各检察业务部门在办案中发现的;四是在相关信息平台上发现的;五是通过新闻媒体、社会舆论发现的;六是其他在履行职责中发现的。检察机关通过对案件线索收集、甄别、研判、查办，切实维护生态环境公共利益。

再次，赋予强制调查权，增强调查核实刚性。2018年，“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》以司法解释的方式规定，检察机关办理公益诉讼案件过程中有权调查收集证据。新修订的《人民检察院组织法》，明确指出检察机关依法提起公益诉讼案件过程中可以进行调查核实，有关单位应当予以配合。但由于立法并未对有关单位不予以配合的法律后果作出规定，导致检察机关调查核实权缺乏刚性强制手段，从而严重制约了调查效果和调查效率。巴西刚性的调查保障措施可以為完善我国生态环境公益诉讼调查核实权提供参考。立足我国司法实践，可以通过立法的方式赋权检察机关强制性调查权，并明确妨害调查取证的否定性评价。第一，在生态环境受到现实损害或有重大损害危险的情形下，赋权检察机关可以采取强制性措施调查取证，检察机关对调查取证妨碍者可以采取罚款、司法拘留等措施实施司法制裁;第二，检察机关也可以向人民法院申请调查令进行调查取证，从而获取强制性调查权。

最后，借鉴和解承诺制度，完善诉前程序。巴西检察机关在开展公益诉讼调查中，可以与被调查对象进行谈判和解，达成的正式协议称为“行为整改承诺”，约定侵害方需要采取的补救措施、赔偿方案等，一旦侵害方不履行协议，检察机关也可以申请法院强制执行。为提高效率，节约司法资源，可以借鉴巴西检察机关这一做法：第一，在生态环境民事公益诉讼方面，在保障国家和社会公共利益的前提下，检察机关除了可以在诉讼过程中与被告人进行和解、调解之外，在诉前调查中，可以与侵权行为人进行和解，并签订和解协议，侵害方不履行和解协议，检察机关可以申请法院强制执行。第二，在生态环境行政公益诉讼方面，基于现行行政诉讼法不适用调解制度，那么在提起行政公益诉讼之前，通过行政公益诉讼告知函、磋商、诉前圆桌会议等机制，督促行政机关履行生态环境监管职责，将生态环境公益受损问题及时、高效解决在诉前，切实维护国家和社会公共利益。

编辑：陈侃  hastingchen@163.com