陈侃

随着社会的不断进步，经济的发展不能以牺牲生态环境为代价这一理念已经逐渐深入人心，成为一种共识。对于环境保护而言，法治化建设是非常重要的保障。日前，本刊记者连线上海政法学院研究生处处长、环境法副教授赵俊，就我国目前在环境保护立法方面做了深入的分析和探讨。

从无到有

赵俊对记者表示，从1979年至今，历时41年，我国的环境法立法体系、基本框架已经完成。“1979年之前，与环境保护有关的法律，大部分被纳入卫生防疫系统之中。但是卫生防疫系统更多的是关注疾病防治，对于水、土壤等其他环境要素，主要审视其中是否存在引起人体健康和公共卫生事件的因素。”

对于我国现行的环境法立法体系，从构成的角度来看，可以分为三大部分。首先，是污染控制类的法律。也就是我们常说的污染防治法，比如《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国土壤污染防治法》等。其次，是自然资源法。包括《中华人民共和国水法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国野生动物保护法》等。“这些立法在保护资源的生态价值的同时，也注重资源经济功能的有效发挥。过去针对水资源、土地资源、森林资源等自然资源，我们更多的是注重其经济属性，更多的是使用和开发，对這些资源的保护相对比较弱。但是从环境保护的角度来说，既要保证工农业生产所需要的基本的原材料及资源，同时也必须确保这些自然要素的生态功能能够得到有效的发挥。”最后，是生态保护法。相比于自然资源法，生态保护法更侧重确保自然要素中所形成的生态系统的完整性，确保整个生态系统的稳定性和延续性。比如我们常见的国家公园、湿地，还包括一些海岛和风景名胜区的保护。这些区域有一个共同的特点，即基本上不提及经济属性，主要确保其生态价值。如《自然保护区条例》规定：自然保护区可以分为核心区、缓冲区和试验区。自然保护区内保存完好的天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的集中分布地，应当划为核心区，禁止任何单位和个人进入;除依照批准之外，也不允许进入从事科学研究活动;核心区外围可以划定一定面积的缓冲区，只准进入从事科学研究观测活动;缓冲区外围划为试验区，可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。“法律这样规定的目的在于保持区域内的自然生态的原始状态，即便是在一段时间内，区域内部的生态系统发生了一定的变化，比如物种突然出现大量锐减的情形，也必须使其按照自然的状态持续而不能进行人为的干预。可以说，保证生态功能的多样性，对于整个生态系统的维护是有重要作用的”。

另一方面，关于环境保护，还存在许多行政法规。不仅仅是生态环境部，其他一些职能部门，包括水利部、农业部、林业部、海事部门以及国土资源部门等，都在各自的职权范围内制定了生态环境利用和保护的相关行政法规。“这些部门在具体行政执法过程中出台的规章制度，但凡涉及生态功能整体维护的，都是环境保护行政法规的构成部分。所以从规范的构成角度而言，其经常和行政机关的职能交织在一起，换言之，许多关于环境保护的法规实际上和行政法的法规是融合在一起的。”

环境问题无国界

赵俊告诉记者，环境问题具有全球性以及跨区域性的特点，“在地球的整体生态系统中，各个区域想要摆脱彼此之间的联系是不可能的，因为环境问题不会因为政治边界的存在也变得泾渭分明，只要同处一个生态圈，生态圈内所发生的环境问题必然使周边地区和国家受到影响。比如苏联的切尔诺贝利事件、日本福岛核事故不仅在本国范围内造成了重大污染和损害，也对周边邻国产生了一定影响。因此，如果各个国家不集体采取行动的话，那么地球生态系统可能会因为各国相互间的不合作，或者各自标准差异过大而产生严重的危机”。

毫无疑问，想要真正解决环境问题，需要打破行政壁垒，共同努力。对于我国的环境保护工作来说，亦是如此。以长三角地区为例，长三角地区不论从生态上还是地理位置来看，都是一个密不可分的区域，其自然环境的物理现状都是密切相关的。举例来说，如果江苏范围内的长江水系发生了水质污染问题，势必会影响到上海的用水安全，这是显而易见的。“根据一般常识，下游的水质相比于上游肯定是差了不少。在这样的情况下，如果上下游之间缺乏协调配合或相互支持的话，就可能使处于下游的城市或省份面临非常大的水环境压力。”

空气是流动的，水也是流动的，这是自然环境的自然属性所决定的。因此，关于环境保护，诸如“只要将自身的环境标准提高，就可以解决污染问题”之类的观点其实也是不可取的。事实上，上海的环境保护标准就非常高，以汽车尾气排放标准为例，上海的标准就比江苏、浙江等地高出不少，许多在江苏、浙江等地可以通行的车辆在上海就可能会因为尾气排放超标而禁止通行。“然而即便按照国际化都市的最高标准来设置，也挡不住空气的流动，周边地区的空气受到污染，很难保证上海的空气质量不会因此受到影响。”所以，在区域范围内，只有各省市之间建立起协调合作的机制，整个区域内的生态环境的保护才是有保障的。“在一个相对完整的生态系统中，只有各个生态系统的构成要素是和谐的，该区域的整体生态系统才是平衡和稳定的，这也是需要建立区域联动机制的原因。”

关于区域联动机制建立的法律依据，赵俊提到了两个方面——《中华人民共和国大气污染防治法》和《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》。

“2013年至2015年，我国的大气污染防治形势非常严峻，全国人大常委会也因此启动了对大气污染防治法的修订。”该次修订增加了重点区域大气污染联合防治的规定，这也是第一次在全国性环境立法中明确提到“联防联控”制度，即国家建立重点区域大气污染联防联控机制，统筹协调重点区域内大气污染防治工作。重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府应当确定牵头的地方人民政府，定期召开联席会议，按照统一规划、统一标准、统一监测、统一防治措施的要求，开展大气污染联合防治，落实大气污染防治目标责任。

另一方面，中共中央、国务院于2019年12月印发实施的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》同样也属于区域联动机制的上位法依据。该纲要明确要求坚持生态保护优先，把保护和修复生态环境摆在重要位置，加强生态空间共保，推动环境协同治理，努力建设绿色美丽长三角。

现实的冲突

尽管立法的框架已经基本构建完成，但是在司法实践中依然存在不少难点和冲突。在赵俊看来，可以归结为环境执法和环境司法两方面的难点。

关于环境执法方面的难点，赵俊表示，主要体现在三个层面：第一，是执法尺度的不统一。造成这一现象的原因可以说很多，一方面，我国环境法的立法条文在表述上存在比较抽象、原则性较强的问题，尽管这在一定程度上给予了较大的行政裁量空间，但同时也造成了标准不甚明确的缺陷。另一方面，还在于执法人员本身的执法水平，对于法律条文理解的差异，以及各个地方不尽相同的执法标准也会从一定程度上导致执法尺度的不统一。第二，存在运动式执法的现象。所谓运动式执法，一般可以理解为执法机关为解决某一领域内突出存在的问题而通过集中优势人力、物力，采取有组织、有目的、规模较大的执法活动行为。客观地说，运动式执法并非完全没有存在的必要，对于社会危害性极大的一些现象和行为，集中人力、物力进行整治的确可以收到不错的效果，比如一些专项治理、专项行动。但是，环境保护是一项长期工程，其执法自然需要建立常态化的工作机制，而不仅仅是在一段时期内“出重拳”。因此，如何保持执法常态化、持续化是环境执法中需要解决的问题。第三，面对一些公众关注度高的热点事件、焦点事件，执法人员难免会出现执法应激的现象。有人曾调侃，现如今的自媒体时代，人人面前都是麦克风，人人都是新闻发言人，人人都是新闻记者。显然，这也对执法者提出了更高的要求。“面对这一难题，依法及时公开执法信息，同时做到程序规范或许是唯一有效的解决途径。”

至于环境司法，现实中同样也存在不少难点。以民事领域的环境公益诉讼为例，第一，环境公益诉讼原告资格的取得并不容易。赵俊向记者介绍，环境公益诉讼原告资格的取得必须符合两大条件：其一，依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;其二，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。“事实上，我国的环境公益组织发展历史本来就不长，目前来看，只有自然之友等少数公益组织拥有成为环境公益诉讼原告的资格。”第二，涉环境保护案件需要对损害结果进行鉴定，比如企业需要证明自己没有造成污染损害，需要非常复杂的鉴定，而鉴定的周期本来就很长，客观上造成了举证难的状况。其三，有资格的鉴定机构较少。一方面，环境损害鉴定对于鉴定人的专业水准要求非常高，另一方面，鉴定设备的造价一般都非常昂贵。其四，正是鉴于第三点，导致了环境资源损害的鉴定成本相当高。这些都是环境司法中无法回避的现实性难点。

亟待填补的空白

需要说明的是，任何一部法律都无法做到尽善尽美，作为一个新兴的部门法，我国的环境保护立法也面临同样的问题。

首先，目前我国的环境立法，依然存在法条文表述过于抽象、原則性较强的问题。比如环境保护法第6条规定，一切单位和个人都有保护环境的义务。但是，对于如果不履行这一义务会有什么样的结果，需要承担何种法律责任却没有明确、具体的规定;如环境保护法第29条规定：国家实行生态红线制度。但除了该条的原则性规定外，缺乏推行生态红线制度的具体方案和措施。另一方面，也存在责权利不统一的现象。2014年修订的环境保护法中非常重视政府部门在环境保护中的责任，大约有三分之二的条文都提到了政府在环境保护方面的义务，但只规定了义务的履行，没有规定不履行义务将会承担何种法律责任。“如果没有责任追究制度，那么权利保障、义务履行也将成为一纸空文。”

其次，有些领域依然存在立法的空白。比如环境保护法第31条规定，国家建立、健全生态保护补偿制度。同时，国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。然而，关于明确的生态补偿机制，至今没有出台相关的法律法规，导致补偿的标准始终存在不统一的状况。除此之外，在环境民事侵权中关于损失的核算标准，也缺乏相应的法律法规予以明确。比如企业排污造成环境污染，肯定需要相关企业进行赔偿，但即便是赔偿也需要有明确的依据：排污所导致的环境污染究竟造成多少损失？赔偿的数额达到什么水平才能起到修复环境的效果？这些都需要有关部门出台相应的标准，从而避免实践中出现选择性司法的情况。

最后，是地方特色不明显。前文已经提及，环境问题具有全球性、跨区域性的特点，但是环境保护是一项需要因地制宜的工程。以我国水资源的保护为例，我国水资源分布总体呈现东南多、西北少的格局。因此，北方地区和南方地区的保护措施就必须各有侧重，比如前者需要注重水资源的节约使用，后者则可以将重点放在水质的管理。“目前，全国各地关于环境保护的地方性法规呈现‘千省一面的特点。然而，没有地方性特色很容易使法的效力大打折扣，这也是一个亟待解决的问题。”