陆遥 莫彬彬 陈赢

[摘    要]深入实施文化惠民工程，丰富群众文化活动，是培养基层公共服务人才、提升公共服务效能、完善公共服务体系的重要途径。通过了解广西文化惠民各项政策落实情况，分析广西各设区市在该项工作中的保障机制运转情况，了解公共服务人才培养中存在的优缺点，提出相应的对策建议。

[关键词]文化惠民;公共服务;服务效能;对策建议

党的十九大报告指出：“完善公共文化服务体系，深入实施文化惠民工程，丰富群众性文化活动”。①自党的十七大明确提出“文化惠民工程”以来，广西推出了一系列文化惠民项目，不断完善公共文化服务体系，丰富文化产品与服务的供给，取得了一定成效。本文基于2018年实地调研和问卷调查等方式所获得的数据，较为全面地了解了广西文化惠民工作的实际情况，并针对公共文化服务效能提升、人才队伍建设等问题提出相应的对策建议。

一、广西文化惠民和公共服务的总体情况及主要做法

文化惠民工程是党中央实施的惠及广大百姓精神生活的文化建设项目，其主要内容包括广播电视村村通工程、全国文化信息资源共享工程、农村电影放映工程、农家书屋工程、西部开发助学工程和电视进万家工程等重点项目。近年來，广西以保障人民群众的基本文化权益，让人民共享文化发展成果为宗旨，以公共文化服务体系建设为抓手，按照发展平衡、运行有效、惠及全民的原则，以满足群众的精神文化需求为目的，文化惠民工作取得显著成效。

（一）文化惠民基础设施不断完善

近年来，自治区本级和各设区市公共文化设施建设取得重大突破，一大批文化惠民基础设施相继建成并投入使用。2009年以来，自治区人民政府每年将村级公共服务中心建设列入全区为民办实事工程。截止目前，自治区财政累计投入26.31亿元，共建成12322个村级公共服务中心，占行政村总数的86%，实现了全区14个民族自治县、边境县的2077个行政村的全覆盖， 覆盖率位居全国第10名。2019年自治区安排2亿元，持续推进800个村级公共服务中心建设，将基本实现全区5000个贫困村村级服务中心全覆盖。投入2.204亿元新建8个图书馆、8个文化馆、5个博物馆和新建改扩建40个乡镇综合文化站，建设旅游厕所682座。

（二）文化惠民服务实效日益提高

据统计，全区115个公共图书馆、124个文化馆、3个美术馆、235个博物馆（纪念馆）、1174个乡镇综合文化站全部免费开放，各市县、镇（街）和村（社区）公共图书定期轮换。全区累计有7213支村级文艺队，2018年共演出10498场，其中地方戏曲演出队伍2629支37014人，开展地方戏曲表演5696场。乡镇管理旅游厕所2661个，维护人员共计734人，旅游驿站年接待人数3150多万人次，力求为公众提供更多、更好的公共文化产品和服务。

（三）文化惠民品牌效应整体提升

在实施文化惠民工程过程中，注重发挥地方文化资源优势，因地制宜地开展具有地方特色的文化品牌惠民活动。连续打造多年的“壮族三月三·八桂嘉年华”系列文化活动遍及全区城乡，并从文艺表演拓展到体育、旅游、餐饮、电商等多种节庆娱乐活动方式。“5·23全民艺术普及日”系列活动于2017年首次成功举办并在全国确立推广，获得社会各界的好评，2018年该活动全面升格，系列活动持续了1个月，达到100多场，共计开展了30余个针对性强、效果好的全民艺术普及服务项目。开展艺术精品进乡村、进企业、进厂矿、进学校、进军营等公益性演出活动，打造了“八桂讲坛”系列讲座、南国之声周末音乐会、民族戏苑周末剧场、南宁“邕州神韵”新会书院地方戏曲周周演、南宁民歌湖水上大舞台周周演、南宁邕州剧场地方戏曲月月演、“柳江明珠”水上大舞台天天演、柳州东门戏台周末邀您看大戏、桂林欢乐艺苑周周演、梧州鸳江欢歌周周演、《碧海丝路》驻场周周演、《临贺长歌》周周演等遍布全区各主要城市的常态化驻场演出，让人民群众共享文化艺术发展成果，增强文化获得感。

（四）基层文化人才培养逐步加强

通过举办各类培训班，不断加强基层文化工作队伍建设。2018年，全区综合文化站各类培训项目共有2096项，合计培训159483人次。深入贯彻“谁执法谁普法”的普法责任制，把《公共文化服务保障法》《公共图书馆法》等公共文化领域法律政策的学习培训、宣传贯彻作为一项重要的工作任务。利用中央转移支付资金每年给33个国家级贫困县文化行政管理部门安排“三区”人才支持计划文化工作者专项经费10万元，用于举办1期以上的文化扶贫培训班，有针对性提升贫困地区基层文化人才能力。培训内容涉及艺术表演与创作（声乐、舞蹈、戏曲、绘画、书法、摄影）、非遗保护、文物保护、图书管理、文化市场监管等方面，同时也将部分体制外的农村文化能人纳入培训对象。截至2018年7月，总共安排“三区”专项经费1320万元，共举办培训班109期，参训基层文化工作者共计6218人次。

从培训情况来看，柳州、贺州、玉林三市培训总人数排在全区前三名，三市同时也是公共服务和文化惠民开展得较好的地区。

（五）文化惠民保障机制相继建立

1. 建立管理制度。自治区根据中央的统一要求和部署，近年来共出台近十个重要规划标准、实施意见、工作方案，指导全区公共文化服务体系建设稳步推进。自治区党委宣传部、文化厅、财政厅联合下发的《关于进一步加强村级综合性文化服务中心管理的通知》，对村级综合性文化服务中心的规范管理和使用、经费保障和村（社区）文化专管员配备等方面提出了具体要求，要求各地打造好农村文化阵地，真正发挥村级公共服务中心的使用效能，真正做到为民办好实事。2017年，自治区文化厅组织编印了《广西农村基层综合性文化服务中心建设指南》，从设施建设、管理制度、相关活动操作流程等几个方面，对村级公共服务中心项目的建设、管理及使用设定了量化标准，对年度活动安排提出了相关建议，使工作开展有据可考，有效促进了基层公共文化服务的标准化与均等化建设。①

2. 优化考评机制。进一步完善绩效考评指标设置，在每年的绩效考评中，自治区文化厅制定详细的考评指标和评分标准，细化了扣分点和加分点，通过‘日常检查+年终抽查的方式进行考核。② 2018年起，在考评新建项目完成情况的同时，自治区文化和旅游厅对往年建成的村级公共服务中心（含文化活动室、培训室、图书阅览室等）使用情况进行检查，根据绩效考核标准进行相应加、扣分，对于在村级公共服务中心建管用、行政村文化专管员配备方面做得好的地区予以加分，实行对设区市考核有奖有罚。继续施行“一二三”核验机制，即引入项目完工第一时间向群众公示接受群众监督评价机制，随机分组、随机选点，聘请专业的第三方机构参与核验，进一步发挥其效能。

二、突出问题和现实短板

尽管近年来我区文化惠民工作成绩显著，村级公共服务中心覆盖率能够居于全国第十名，但受限于我区公共服务基础薄弱，起点较低，经济发展水平仍然不高等因素，资金、人才、设施、内容等方面与先进省区相比仍有较大差距，部分内容还低于全国标准，也跟不上广西经济社会快速发展的步伐，与基本公共服务标准化、普惠化、便捷化的目标仍有差距。综合分析，主要表现在以下几个方面：

（一）财政投入不足

截至目前，广西共建成12322个村级公共服务中心，近两年更是以每年1200个左右的速度加快建设，成果显著。但我区文化事业经费与全国平均水平相比，仍有较大差距。比如2017年全区文化事业费19.5亿元，比上一年减少0.43亿元，占全区财政总支出的0.93%，排全国第19位。全区人均文化事业费39.91元，是全国平均水平的64.84%，排全国第26位。全区人均群众文化业务活动专项经费2.14元，不到全国平均水平的一半，排全国第28位。{3}

此外，地方财政配套资金也无法确保足额按时到位。《中华人民共和国公共文化服务保障法》第四十五条规定：“国务院和地方各级人民政府应当根据公共文化服务的事权和支出责任，将公共文化服务经费纳入本级预算，安排公共文化服务所需资金。”{4}然而，据统计显示，村级公共服务中心每年活动经费总额中，自治区下拨的专项资金占绝大多数，甚至高于自筹经费数倍。如下图所示，除南宁、河池两市外，其余各市村级公共服务中心自筹经费均不超過100万元，且区域之间自筹部分也差距较大。

具体到县、乡（镇）两级来看，按照自治区补助标准，县级公共图书馆、文化馆每年补助免费开放经费20万元，其中县级财政补助0.8万元，乡镇综合文化站每站每年补助免费开放经费5万元，其中县级财政补助0.2万元。县级财政补助部分常常因财政紧张而取消拨付，免费开放经费也经常出现被挪用为日常办公经费的现象，极大地影响了县、乡（镇）两级文化场馆的开放和运转，甚至在一些地方造成了“两头大、中间小”的投入情况，即自治区、市级财政投入大，村级公共服务设施新建比例高，运转良好，而县、乡（镇）级公共服务设施投入少，利用率不高。

根据2018年12月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》中指出的“合理划分基本公共服务支出责任，明确政府在基本公共服务中的兜底职能，明确中央与地方支出责任划分，制定中央与地方共同财政事权基本公共服务保障国家基础标准”等内容，目前我区的公共服务还属于政府主导状态，社会参与度不高或仍处于试点阶段，各级财政的权责划分有待明确。

（二）服务内容、载体较为单一

文化服务形式流于基础设施建设，软实力缺乏，只建不管的问题较为突出，服务内容仅限于绩效考评要求，而且多是走过场的形式，基层群众难以享受到文化惠民的成果。例如文化惠民演出，演出内容和形式单一，对群众的吸引力不大，与农村生活关系不密切;露天放电影，看电影的群众有时只有一个人，影片陈旧、过时也是导致群众兴趣不高的原因。各县、乡文化馆（站）惠民服务内容单一，没有结合地域特色推出特色服务项目，难以开展流动文化惠民服务，难以发挥资源聚合优势，文化惠民同质化问题较为突出。过于依赖上级文化部门的工作指导，基本依靠上级文艺队指导。基本公共服务也只开展上级部门要求的活动，满足于完成任务，不能满足基层农村群众的需求。

（三）从业人员不足，专业人才匮乏

《中华人民共和国公共文化服务保障法》第五十一条规定：“地方各级人民政府应当按照公共文化设施的功能、任务和服务人口规模，合理设置公共文化服务岗位，配备相应专业人员。”{1}自治区人民政府办公厅印发的《关于推进基层综合性文化服务中心建设的实施意见》中也指出：“按国家和自治区有关规定配备充实工作人员，村（社区）综合性文化服务中心由‘两委确定1 名兼职工作人员，同时通过县、乡两级统筹和购买服务等方式解决人员不足问题。”{2}虽然目前列入国家公共文化服务体系建设示范区的村级公共服务中心已基本配齐公共文化专管员或协管员，但人员整体匮乏的问题仍然没有得到根本性改变。一是由于配备的兼职工作人员多为村“两委”干部，本身行政工作任务繁重，开展文化专项工作有实际困难，且月工资仅有1500元左右，不利于充分调动协管员的工作积极性; 二是由于县、乡两级财政负担大，资金紧张，难以通过统筹和购买服务等方式解决人员不足的问题。

同时，文化队伍素质不高，文化人才总量偏低，尤其是专业文艺人才、文化产业经营管理人才和科技创新人才紧缺的问题尤为突显。虽然各级文化行政主管部门通过“三区”人才支持计划文化工作者专项工作等形式逐步加强基层文化人才培养，但专业人才培养难、引进难、留住难的问题尚未得到根本解决。大部分县乡文化事业单位人员结构不合理，专业人员比例太低，影响文化队伍的整体素质。部分基层文化工作人员专业知识老化，综合素质和工作积极性不高，群众开展活动难以常态化。农村公共文化服务单位普遍人员编制不足，{3}依靠兼职人员开展文化惠民服务，难以建设一支综合素质高、扎根基层、长效发挥作用的基层文化队伍，不利于宣传文化阵地建设。调研还发现，许多乡镇文化站与政府合署办公，活动场地小，群众基本不会在工作时间去文化站开展活动，导致场馆利用率较低。文化管理人员经常被抽调到政府部门协助开展其他工作，难以确保文化惠民活动的常态化开展。

（四）社会力量参与度不高

文化惠民工作的提升，需要暢通群众文化需求反馈渠道，根据当地群众需求和实际供给能力，按服务目录科学设置“菜单”，采取“订单”服务方式，努力实现“按单上菜”。针对不同群体的活动特点，合理安排错时开放时间，提高利用效率。①需要改革管理体制和运行机制，创新基层公共文化服务的内容和形式，鼓励社会参与和群众自我服务，提高综合服务效益。需要“鼓励支持企业、社会组织和其他社会力量，通过直接投资、赞助活动、捐助设备、资助项目、提供产品和服务以及采取公益创投、公益众筹等方式，参与基层综合性文化服务中心建设管理”。②目前，社会公众参与文化惠民的程度仍然不高，政府起主导作用，社会力量投入少，必然导致供求内容不一致，可以通过委托或招投标等方式吸引有实力的社会组织和企业参与基层文化体育设施的运营，解决供需关系矛盾，缓解县、乡两级财政压力，解决人员不足问题。

（五）移动信息平台使用率不高

调研中发现，大部分乡镇文化站以及村级公共服务中心（综合服务中心）的公共文化一体机基本闲置不用，文化互动播出终端也因没有人指导培训而闲置。公共文化一体机、文化互动播出终端是边疆万里数字文化长廊数字文化驿站项目的设备，这些设备的投入使用能丰富各县、乡镇数字文化资源供给，有效改善村民文化生活匮乏状况。设备闲置的最主要原因是无人会使用，而相关部门也没有安排开展专业的培训。

（六）考评机制有待完善

大部分乡镇领导对公共文化服务工作的重要性认知不足，多年来乡镇公共文化设施水平提高了，而管理和服务却提升有限，设施管理不到位，人员落实不到位，运转监管不到位。在年终考核中，文化部门难以做到面面俱到，往往以设施是否齐全作为考核的重要指标，对日常活动开展的标准较低，难以反映公共服务设施使用的真实情况。责任划分不明晰，村级公共服务中心没有明确产权归属，没有明确责任人，相对应的，乡镇也有此类情况，即便明确责任人，也难以做到责任划分，使得公共服务设施的辐射功能不强。乡镇文化站的功能弱化，文化队伍不强，直接影响着村级公共服务中心的终端服务效能。

三、 优化思路和对策建议

（一）加大资金投入，保证文化惠民持续开展

拓宽文化惠民资金来源渠道。首先争取政府财政的支持，加大政府购买服务力度，提升文化惠民项目的力度，或以补贴的方式奖励进行文化消费的群众，如办理文化惠民卡，促进群众积极进行文化消费。鼓励企业、民间、社会资本参与文化惠民活动，多渠道、多形式增加文化活动项目的投入力度，丰富群众文化活动。引导社会力量参与文化惠民服务，缓解县、乡两级财政紧张问题，通过政府购买方式，解决供需矛盾。加强社会力量参与文化惠民平台建设，给予参与惠民服务的企业、个人以一定优惠政策或者鼓励，政府购买或签订长期协议，充分调动其积极性，吸纳其参与到文化惠民服务活动中来，形成群众参与的常态化机制。针对展览、讲座、培训、演出、提供场地、主题活动等文化惠民活动，根据参与人数、活动地点、活动形式，对公益性文化场馆给予经费补助，对社会力量实施“以奖代补”。

（二）健全体制机制，提高文化惠民服务的满意度

强化对基层公共服务设施的管理，明确产权归属，进一步放权，有助于明确公共服务责任、融合加大投入，进一步深化重点领域改革。实施图书馆总分馆建设和公共文化机构法人治理结构改革，进一步完善公共服务设施和提升管理、使用水平。制定出台具体的县、乡、村三级公共文化服务设施使用、管理办法，明确文化服务设施管理员责任等，建立起层层推进机制，才能将效能的提升，科学化的制度作用于基层。通过建章立制促进文化惠民常态化运转，使得公共服务设施功能得到有效发挥，形成长效的服务和管理机制。同时，公共服务提升，需要多部门协同开展工作，要加强部门间协同合作，信息互通。

公共文化服务的评价应以群众反映为评定的标准，群众是公共文化服务的对象，了解了群众的需求，满足了群众的需求，公共文化服务的目的也就达到了。按照“需求主导”构建公共文化效能评价指标体系，既依托文化场馆数量分布、文化事业费支出、免费开放接待人数、艺术团体演出场次、旅游景区接待人数等，也包括参与文化活动人群的年龄占比，文化设施和服务人口密度比，文化设施使用率、群众对文化服务的好评度等。通过调查问卷或网络平台实时进行数据采集，科学量化评估指标，更加准确全面地反映公共文化服务效能。

（三）深入挖掘地方特色，促进文化惠民活动多样化

通过深挖地方文化特色，利用好当地文化资源，解决文化惠民服务的单一化问题。利用好传统文化概念中的“公共文化空间”，即当地群众开展地方文化活动的空间，如宗祠、土地庙、鼓楼等，将文化惠民服务与传统地方文化有机衔接，激发当地群众的文化自觉，既通过传统的文化活动解决管理人员匮乏、资金短缺等问题，又实现文化惠民服务与传统文化的融合，促进传统文化品牌与公共文化服务品牌相结合。开展特色文化惠民服务，与社会力量参与相结合，进一步实施文化惠民工程，注重群众文化品牌化建设，引导企业、个人发挥自身优势，结合地域特色，开展文化惠民活动，解决文化惠民服务同质化的问题。

（四）建设公共文化服务数据库，弥补地区发展不平衡

推动公共文化服务信息化建设，配齐公共服务中心电子阅览设备，建设公共文化数据库，通过数据共享，使得文化资源较少的地区能够通过信息数据，了解到文化资源富集的地区公共服务状况，甚至通过数据平台，在经费调节允许的情况下，通过邀请、兼职等方式，打破行政区域限制，开展异地公共文化服务，进一步解决公共文化服务管理模式单一、来源单一、服务单一的问题。同时，通过数据平台建设，引导、吸纳社会资金投入，解决公共文化服务载体单一和资金投入有限问题。鼓励资源优势地区参与公共文化服务交流协作，推动资源不足的市、县、乡镇共同开展公共服务工作，促进各地公共服务平衡化发展。

（五）加强人才队伍建设，提升文化惠民工作活力

要把人才队伍建设作为文化惠民工程的基础，针对公共文化服务从业人员，尤其是基层从业人员少且水平不高的问题，探索行之有效的措施。一是按编制配备管理人员;二是加大投入，补贴兼职人员;三是通过定期培训、轮训等制度，提高从业人员水准。继续实施文化人才培养工程、“三区”人才支持计划等，着力解决基层文化人员匮乏，专业能力弱的问题，按国家和自治区有关规定配备充实工作人员，村（社区）综合性文化服务中心由“两委”确定1 名兼职工作人员，同时通过县、乡两级统筹和购买服务等方式扩宽渠道，解决人员不足问题①。

参考文献：

[1] 习近平.决胜全面建成小康社会  夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2017-10-28（01）.

[2] 郭凯倩.绩效考评推动文化惠民项目质效双提升[N].中国文化报，2018-07-23.

[3] 广西壮族自治区人民政府办公厅关于推进基层综合性文化服务中心建设的实施意见[J].广西壮族自治区人民政府公报，2017（3）.

[4] 王桂轩. 广西公共文化事业发展的财政支持问题研究[D].南宁：广西大学硕士学位论文，2017.

[5] 国务院办公厅关于推进基层综合性文化服务中心建设的指导意见[N].中国文化报，2015-10-21.