姚镕波 张婵

城乡污染转移，是指当城镇产生大量超过自身承载能力的废弃物后，环境主体将污染物直接或间接地转移到农村地区，以防止或减少自身环境损害结果的社会行为选择。它是农村环境治理问题的重要一环，更是农业现代化和新农村建设发展过程中一个亟待解决的难题。为此，本文将由城乡污染转移的现状及制度缺陷切入，剖析城乡污染转移困境的动因，进而提出关于破解城乡污染转移困境的法律建议，逐步削减城乡环境规制势差，实现城乡间的环境公平正义。

一、目前我国城乡污染转移状况

我国城镇化水平逐年提高，虽然近年来我国城镇化增长速率有所下降，但我国仍处于城镇化率30%-70%的快速发展区间中，居于世界前列。同时，我国城市污染物呈爆炸式的指数型增长，也在挑衅着城镇的环境承载容量。而我国长期的城乡二元结构使得农村地区工业化水平较为落后，环境保护机制及环境准入机制不完善，农民受教育程度低也使得群体的环境诉求并不强烈。如此，在邻避效应的作用下，农村地区似乎成为了城市垃圾的一个最为合理的倾泻口。

（一）污染物的显性转移

污染物的显性转移，是将城市的生产生活固体废弃物直接倾倒至农村以缓解城市环境压力。究其根本，是由于我国高速的城镇化发展。

高速的城镇化使得城市的固体废物总量居高不下，而城市垃圾的集约化、无害化、资源化处理情况并不乐观，垃圾处理效率远远跟不上垃圾产出速率。并且由于垃圾处理费用较高，市场经济主体更倾向于选择直接填埋、转移无法处理的固体废弃物。城市向农村移转污染废弃物，迫使农村成为污染废弃物的承接地，违反了城乡之间的区际环境公平。

在城市污染物的移转环节中，笔者翻阅近年国家出台的各种相关法律、法规及规范性文件，发现国家虽对城市废弃物转移问题有一定的关注与重视，但未能在点面上全方位把控违法违规转移，多集中于工业固体废弃物及危险废物的移转问题，对生活垃圾的移转规定较少。我国的《环境保护法》第四十六条第二款规定的“禁止引进不符合我国环境保护规定的技术、设备、材料和产品”，关注的也仅仅是国际间的污染跨境转移，忽视了城乡污染转移的法律规制。

（二）污染的隐性转移

污染的隐性转移，是指城市中污染型的重工业搬迁至农村，是污染源的移转而带来的深层次的农村环境质量威胁。而农村之所以最终成为这些落后企业的承接地，也是多方共同作用的结果。第一，农村以农业为经济支柱，工业化程度低，而承接工业能够在短期内帮助当地经济增长，改善农户生活水平。第二，城乡二元结构使得社会的教育资源长期向城市倾斜，农户的人均受教育程度低，可持续发展意识薄弱，对高质量的环境意愿诉求较小，环境权利意识淡薄，即使真正遇到触及自身切实利益的环境纠纷，也不懂维权甚至不知维权。第三，农村地区目前缺乏透明开放的市场准入机制和监管体制，对迁入企业没有严格限制，为城市工业移转提供了便利条件。第四，农户对政策的影响力较小，而城乡居民政策影响力的不对等是资源不能平等配置的重要原因，这使得农村居民即使有足够的信息和环境需求，在城市和农村的博弈中，城市依然可以通过更强的政治影响力将农村变成生活垃圾的堆放地和工业垃圾的填埋场。

二、城乡污染转移的动因

城乡污染转移已不再是一个单纯的区域性问题，正影响着整个社会的可持续发展。因此，深入探究城乡污染转移问题背后的动因，从根本上把握城乡污染转移问题的方向，显得尤为重要。

（一）长期城乡二元结构下的必然结果

当代我国在公共资源的分配上尚存在“重城轻乡、重工轻农、重市民轻农民”的城乡二元态势，我国长期实行城市倾斜化政策，使得城乡公共资源的供给严重不对等，城乡贫富差距日益扩大，进一步深化了城乡之间教育机制和环境监管体制的失衡，成为城乡污染转移的最大原因。

我国政府在环境规制上也存在差别待遇。第一，地方政府发展以城市为主，轻视农村。近年来，我国逐步将生态环境保护情况纳入政绩考核。然而，区域利益最大化是地方政府的工作目标，若强制关停污染企业，势必对区域的生产总值产生冲击，因此地方政府往往选择农村地区作为牺牲品以防止区域经济波动。第二，农村地区的环境规制强度弱。城市地区的污染监管制度日趋严格，政府的执行力较强。而农村非正规垃圾堆放点众多，布局分散，监管执行不到位，缺少完整的市场准入机制，导致工业污染加剧。政府往往不直接管理农村事务，而由村民自治委员会全权负责，存在着一定的自发性和滞后性。

（二）市场主体成本核算下的利益驱使

当前我国城市环境压力不容小觑，城市的垃圾处理效率难以跟进，若要对所有的城市垃圾进行二次处理，需要耗费大量的人力物力，成本高昂，过程漫长，即使采用焚烧的方法，垃圾处理的效率也难以与垃圾的产出速率持平。传统的填埋方式占地空间大，城市的土地资源又珍而稀，且垃圾山存在诸多安全隐患，高昂的侵权赔偿费用也使企业望而却步。因此，将无法处理的废弃物直接倾倒至农村似乎更符合企业经济性的成本选择。

（三）环境规制差异的应然结果

“城乡之间污染监管差异带来的城乡工业经济成本势差，是污染转移的一个永恒动力”。在工业发展、经济发达的城市，政府往往有意识地制定环境友好的市场准入政策，控制工业企业的污染排放，严厉打击偷排超排行为，使企业不得不负担必要的治污成本，倒逼企业规范排污活动。而农村地区经济建设较为薄弱，基层政府仍以经济增长作为政绩考核的主要内容。为实现经济快速增长，吸引外来工业企业迁入，基层政府往往会放宽市场准入要求，疏于企业排污监管，导致政府的监管制度长期供给不足。此外，长久以来落后的基础设施建设也使得企业的污染治理成为空谈。

并且，绝大部分农村地区没有形成统一的工业园区，企业布局分散，使得污染的集中处理和环境风险的集中防控变得举步维艰，而农村地区环境监管的长期缺位，使其成为环境行政监管的真空地带。

在企业的环境影响评价的过程中，信息公开也不尽如人意。企业的环境影响评价的意见征集对象主要集中于个别村民代表，鲜少公开召集，违反民主原则。污染企业的环境影响报告书公示也并不充分，基本限于线上公示，绝大部分村民甚至只能在厂址开始建设之后才能了解到部分信息。“环境知情权是实现环境公平保障的组成部分”，信息公开不透明无法保证农民的环境知情权，也在无形中剥夺了他们的环境选择权，从而严重损害其法定的环境权利。

三、控制城乡污染转移的措施

对于污染的显性转移，即直接倾倒行为，必须加以遏制，而对于污染的隐性转移，即污染企业迁移问题，鉴于工业对农业有一定的反哺作用，应当在其转型成为环境友好型工业的基础上加以利用。由此，本文基于城乡污染转移中存在的现实问题与其背后的深刻原因，结合十九大中提出的乡村振兴战略，提出如下建议。

（一）提高环境成本以实现污染企业转型升级

1. 完善污染企业的排污制度。首先，做到源头减量，强制要求污染企业引进先进生产设备，改进生产技术，实现清洁生产，并规定排污限额，严格把控企业排污总量。其次，制定更严格、更适合农村生态环境实际情况的企业污染排放标准，适当提高农村环境保护税的税额标准，增加超标排污企业环境成本，倒逼落后企业改变生产方式，实现转型升级。再次，在对企业污染行为进行预防和制裁的同时，也要对企业的环保行为进行奖励，激发企业的环保动力，形成企业自发追求环境效益的良性循环。

2. 保证农村土地流转的公平性。提高农村土地流转价格，并且在农村土地流转的审核过程中，加强并细化对流入方的经营能力及经营项目的审核及考查，必要时可以建立审核过程的主体责任制，保护农村集体利益，保证农村土地质量。

（二）提高农村环境规制强度，缩小城乡差异

完善监管体系，规范市场准入。政府应当重视农村环境安全，制定更为严格的环境标准及企业准入制度，在基层设置相应行政环保监管人员或不定期抽查乡村企业，减小城乡环境监管势差。规定迁移企业信息公开化、透明化，尤其是排污方面，必要时企业应定时向当地村委会如实进行排污情况报告，并由村委会告知村民相关信息，保障村民的应有的知情权及环境权利。另一方面，完善环境规划制度，控制污染物的显性转移。不仅要落实政府的主体责任，完善政绩考核制度，建立起生态政绩终身追责制。还要，建立污染物集中管理制度，明确规定污染物处理的责任主体及方式方法，公开污染物的处理过程及去向，并制定相应的罚则，提高污染物直接转移的违法成本。

规范工业企业排污活动。推动建立规模化农村工业园区，使工业园区内的企业相互协作，资源分享，以便于污染物的集中处理和环境风险的集中防控，降低治污成本，在不损害生态环境的前提下协助发展现代化农业。