陈果东 钟子民 陈良坚 周国列

摘 要 休闲观光农业是广西玉林市特色产业，而“大棚房”问题是困扰休闲观光农业可持续发展的政策性问题。基于此，通过查找国家法律法规、政策文件，并进行实地调研，分析当前玉林市休闲观光农业“大棚房”问题的根源，并提出今后玉林市休闲观光农业健康发展的对策。

关键词 休闲农业用地;“大棚房”问题;广西玉林市

玉林市是广西的农业大市，休闲观光农业与乡村旅游近几年得到快速发展。“大棚房”问题突显出企业的盲目性和政府职责的缺位。引导企业依法建设，规范企业用地行为，有利于推动企业生产性农业产业发展和农用设施的合法建设，破解休闲观光农业与乡村旅游中存在的问题，促进休闲观光农业协调发展。

1 “大棚房”违建整治以及影响

1.1 “大棚房”整治情况

2018年9月19日，玉林市印发《玉林市开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》，成立玉林市“大棚房”问题专项行动协调推进小组和办公室，对全市“大棚房”问题进行专项整治。2019年1月，玉林市19宗“大棚房”问题，已立案查处11宗，结案11宗，其中已整改到位9宗，正在整改10宗。如陆川县绿丰农业专业合作社“大棚房”问题已立案查处，由于项目属于“十百千”产业化扶贫示范工程主要项目，涉及193户贫困户共1 255人的贷款入股问题，对当地扶贫民生工作影响较大，目前正按照“一事一议”进一步完善整改方案。全市已收缴罚没款382 229.8元，拆除违法建筑物26 645.59 m2，没收违法建筑物27 864.03 m2，恢复耕种条件3.06 hm2。

1.2 “大棚房”问题影响

玉林市专项行动协调推进小组办公室统计数据表明，玉林市休闲观光农业经营企业因违法建筑物拆除导致直接经济损失达3亿多元，间接损失无法估量。农民失业达3万多人，增加社会不稳定因素。另有企业积极性受到严重打击，投资意愿不高，导致休闲观光农业将长时处于一个停滞期。

2 休闲观光农业用地“大棚房”问题根源

农业农村部和自然资源部于2018年9月出台《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》，广西和玉林随后出台“大棚房”问题整治方案，“大棚房”问题正式出现在人们面前[1]。可以说“大棚房”问题由来已久，根源复杂。

2.1 农村违规建房大环境影响

长久以来，由于人口增长，农村住房需求增加，农民在自己承包耕地上违规建房现象日益增加，这一现象在偏远农村更加突出。据2019年清华大学博士研究生社会实践课题组对玉林博白县一个自然村100户农民的调查显示，有56户农户擅自在其承包地或通过流转别人承包地上违规建房，比例超过50%[2]。在耕地上违规建房已成为当今农村突出的常态化问题。休闲观光农业由于地缘上原因，企业经营者深受影响，抱着“法不罚众”心态在农业园区内违规建设一批建筑设施。

2.2 企业经营理念盲目性

休闲观光农业是当今农业的“朝阳产业”，充分利用农业生产过程、农民生活和农村生态，为消费者提供休闲、观光、体验等服务，是实现农业多功能、高效益的新型产业，是休闲观光旅游与农业结合在一起的一种旅游活动。发展生态农业观光旅游是农业供给侧改革的重要内容，是推销名优特产品的重要途径。休闲观光农业的发展应突出农业生产核心位置，突出产业科技、智慧等，展现农村原风貌，而许多企业则片面认为，就是修几条路，种些树木花草，建几座餐馆问题，导致企业盲目建设许多停车场、休闲广场、展示馆、餐馆和娱乐场等[3]。例如，一些企业以发展休闲观光农业的名义租用农村村集体土地，其中包括未经批准用于非农业建设占用的土地。

2.3 政府职能缺位

为了迎合市场需求，一些园区业主只能不断地去完善、建设一些休闲娱乐设施，而怎么建，监管部门却没有适时加以引导，比如设施用地如何报批等。这些对很多业主来说都是不清楚的，造成了大量的不合法建筑出现。这些问题清淅地反映出政府“软”服务职能的缺位问题。《中华人民共和国土地承包法》第八条规定，“农村土地承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设”。国土资源部和农业部联合发文的《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》界定了设施农用地范围和其附属设施、配套设施用地规模，并明确指出经营性粮食存储、加工和农机农资存放、维修场所，以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐，各类农业园区中涉及建设永久性餐馆、住宿、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地，必须依法依规按建设用地进行管理[4]。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。许多企业经营者对这些法律法规和政策规定的认识很模糊或根本不懂，大部分企業对《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的文件精神也根本不知道。可见政府在休闲观光农业发展工作中存在管理服务不到位、宣传政策不到位、执法监管不到位的职能缺位问题。

3 破解“大棚房”问题对策

“大棚房”问题表面上看是设施农用地的使用问题，实际上包含着企业法律认识、产业定位和政府职能发挥问题。解决这些问题，要标本兼治、多方下手，推进休闲观光农业高质量发展。

3.1 经营主体要不断提高自身素质

企业素质问题是根本性问题，是“大棚房”问题症结所在。1）企业要加强相关国家法律法规、政策的学习，解决企业知法、懂法问题。加强学习《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地承包法》两大法和《农村土地承包经营权流转管理办法》《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》等关于农村土地产权管理的政策、条例，提高企业法律水平。2）企业要加强休闲观光农业发展新理念、新知识学习，推动企业在产业发展上科学定位、合理规划，解决企业协调用地问题。

3.2 政府要充分发挥职能作用

十九届四中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，就是要求政府在全面建设小康社会事业中充分发挥管理服务监督作用，实现职能最大化。1）要充分实现管理服务职能。加强村、镇、县三级国家法律法规、农业政策宣传服务平台建设，完善国家政策宣传体系。重点建设村级、企业一线工作平台，建立常态化工作机制，加强对各类经营主体的宣传，履行指导服务职责，提高企业认知水平。2）加强执法监管职能。国土和农业部门要加强农业执法队伍建设，完善设施农用地检查执法工作机制，遵循“关口前移”理念，加强对企业检查，规范企业用地行为，工作做到前瞻治理、前端控制、前期处置，提高防范化解矛盾风险能力。公正执法，对违法行为坚决打击，消除企业侥幸心理，营造一个全社会遵法、守法的良好大环境。

4 结语

随着玉林市休闲农业的迅速发展，“大棚房”的相关问题也不断突显出来，相关部门需要深刻认识到这一问题，通过有效的措施将这一问题解决。此外，“大棚房”的整治工作需要各部门共同协调努力，重视维护各方的权益，有序推进整治工作，贴合实际情况从规模、产业等多角度设置相关标准，最大限度地推动当地经济发展，切实提高农民的经济收益。

参考文献：

[1] 赵光强.正本清源方能更好发展——关于“大棚房”问题清理整治的一些思考[J].国土资源，2019（4）：20-21.

[2] 陈青云.要用“科学发展观”解决“大棚房”问题——兼议设施园艺诸热点[J].农业工程技术，2019，39（10）：21-23.

[3] 赵雪梅.浅谈张掖市甘州区“大棚房”问题专项清理整治[J].农业科技与信息，2019（20）：85-86.

[4] 么秋月.设施农业用地及“大棚房”相关概念问答[J].农业工程技术，2019，39（10）：16-20.

（责任编辑：赵中正）