莫水英

摘 要 生态公益林对国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用。基于此，以贺州市为例，对生态公益林的保护现状进行分析，指出存在的突出问题，并结合几年来的林业工作实际，提出贺州市生态公益林保护、利用和发展的具体对策。

关键词 生态公益林;保护现状;保护对策;广西贺州市

森林是陆地生态系统的重要组成部分，按管理类别可以分为商品林、公益林。生态公益林是指生态区位极为重要或生态状况极为脆弱，对国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用，以提供森林生态和社会服务产品为主要经营目的的重点防护林和特种用途林。在广西，生态公益林按事权等级划分为国家级公益林和自治区级公益林。为了促进贺州市生态公益林的保护与利用，对贺州市生态公益林保护的现状和问题进行分析，并探讨有关对策。

1 贺州市基本情况

贺州市位于广西东北部，地处桂、粤、湘三省（区）结合部，辖三县两区，常住人口195.41万。境内地形地貌主要从属大瑶山余脉，属低山丘陵地貌，海拔多为200～500 m，丘陵和山地面积占全市面积的88.02%，土壤肥沃。

贺州市属珠江流域西江水系，境内河流众多，集雨面积200～3 000 km2的中小河有18条，集雨面积在50 km2以上的河流有56条。西江两大重要支流贺江、桂江流经贺州，桂江从桂林市流经昭平县，到梧州市汇入西江。贺江上游称富江，发源于富川瑶族自治县麦岭镇大坝村的茗山，流经钟山县、八步区，在广东省封开县汇入西江。贺州市的生态环境状况直接影响到西江下游甚至珠江流域的生态环境。

贺州市属于典型的亚热带季风气候，日照充足、热量丰富、气候温和、雨量充沛、雨热同季，无霜期长。优越的自然条件缔造了贺州市丰富的森林资源，是广西重点林区之一。

2017年，贺州市行政区域土地总面积117.63万公顷，林业用地面积90.02万公顷，占国土面积的76.53%，有林地面积71.02万公顷，森林面积80.69万公顷，森林覆盖率72.51%（含灌木林），活立木总蓄积量5423.39万立方米，年生产商品材约140.90万立方米。

2 贺州市生态公益林现状

全市自治区级以上的生态公益林（地）20.80万公顷，其中国家级公益林15.99万公顷，自治区级公益林4.81万公顷。按权属分，国有2.30万公顷，集体和个人18.50万公顷。占林地面积90.02万公顷的23.11%，其中分布在江河源头3.80万公顷、江河干流0.20万公顷、江河支流9.60万公顷、重要水库1.10万公顷、岩溶地区3.70万公顷、自然保护区2.40万公顷，对维护和改善生态环境、保护生态平衡、保护生物多样性、发挥森林的生态效益和社会效益起到不可替代的作用。

市辖6个国有林场，经营总面积5.80万公顷。有2个国家级自然保护区，3个自治区级自然保护区，51个自然保护小区，林业系统自然保护区总面积达7.30万公顷。初步形成一个以国家级自然保护区为核心，以自治区级自然保护区为主体，以自然保护区小区为网络和基础的保护类型较齐全、布局较合理、管理较科学，生态效益和社会效益较显著的自然保护区体系。

3 公益林保护中存在的主要问题

3.1 存在山林权属争议

由于各种历史原因，一些林地存在权属不清、界线不明等问题。市与市之间，县与县之间，乡镇之间，村与村之间、户与户之间、甚至同一个家族的兄弟之间常常因山林的权属问题发生权属争议。在权属争议没有解决的前提下，林地无法确权，在权属争议解决前，林农无法签订公益林管护合同，无法兑现补偿资金，严重影響林农收入，影响经济发展。全市约有0.90万公顷山林存在权属争议，比较大的有富川县天堂山岭林场与钟山县钟山镇、两安乡的0.16万公顷的山林权属纠纷，昭平县文竹镇七冲村与平乐县广运林场0.12万公顷的山林权属纠纷。

3.2 补偿标准低

为了发挥生态公益林的生态保护效益，公益林林区内原则上不得开展生产经营活动。为此，2004年国家启动实施《森林生态效益补偿制度》，对生态公益林实行有偿管护，并逐步提高补助标准。2004年补助标准为每667 m2每年4.50元;2018年，对权属为集体和个人的公益林，管护补助标准为每667 m2每年14.75元，森林生态效益补偿基金标准已有大幅提升。森林生态效益补偿制度的实施，保护了全市20.80万公顷的生态公益林，构建起本市森林生态体系的骨架，增强了抵抗各种自然灾害的能力，对维护全市生态安全发挥了极大作用。

然而，随着经济社会的发展，公益林补偿收益和商品林经营收入差距不断拉大，自林权制度改革后，林地使用权进入了市场流转，林地价值逐年升高，目前森林生态效益补偿基金每667 m2每年14.75元的补偿金已远远低于现行的林地租赁价格，八步区出租林地的平均价格在每667 m2每年50元左右，部分地区高达400～500元，经营公益林的收入远低于出租林地的收入。部分林区（特别是水库和自然保护区）内的群众主要生活来源是山上的经济林和人工林，被划入生态公益林后，不能对林木进行采伐利用，很大程度上切断了其生活来源，与其他商品林区、经济林区的村民收入水平差距显著。虽然自2017年开始，广西实施金山银山工程，保护区内集体及个人所有的公益林管护补助金提标每667 m2每年5元，仍不足以维持其生活开支。这严重挫伤了林农发展和管护公益林的积极性，部分林农甚至提出了将林地调整出公益林的请求。据不完全统计，全市因公益林补偿标准太低而不愿签订管护合同的公益林面积达9 200 hm2，导致管护责任难落实。

公益林按权属分，有国有、集体和个人经营公益林3类，国有公益林只涉及管护费补偿，而集体和个人经营的公益林补偿内容应包括2部分：产权受限带来的经济损失补偿和管护费补偿[1]。目前的森林生态补偿项目资金由管护补助与公共支出构成，而公益林的价值要远远大于现在的补偿金，严格来说，现在的补偿金只能算补助，而不是补偿。因为补偿是指特定受益者因消费某一产品后服务给予生产者一定额度的支付，具有持续的进行市场交换的意义，也就是说补偿应是对成本支出的回收，是平等的市场交换[2]。

3.3 存在资金不足与资金结余的矛盾

虽然整体存在公益林补偿金偏低不足的现象，也同时存在着资金结余的现象，主要原因有一下3点。

1）相当一部分林地存在山林属纠纷，林地无法确权，无法签订管护合同管护资金，造成资金结余。

2）林改不彻底以及插花地的存在，林地不确权部分无法签订公益林管护合同，无法发放管护资金。

3）因矿山开采，道路建设等工程项目需要征占用林地，经审批征占用一部分公益林地，停发公益林管护补助金。

3.4 林分质量参差不齐

公益林的林分质量参差不齐，生态功能不一，产生的生态效益不同，但补助标准一样，这是不合理的。部分林分质量差，生态功能低下。

4 对策与建议

4.1 建议权属争议各方搁置争议，共同管护

对存在山林权属争议的公益林，有关各级政府要多做群众的思想工作，调解纠纷，对暂时难以调解确权的公益林，可建議权属争议各方搁置争议，共同管护。帮助双方商定协议，并依据权属争议各方的协议，确定补助对象和补偿资金分配方案，共同签订公益林管护合同，共享森林生态效益管护补偿金。

4.2 采取多种办法，提高集体与个人公益林权属者收入

在国家财力限制、暂时无法大幅提高生态公益林补偿标准的情况下，考虑采用以下办法，提高集体与个人公益林权属者收入。

4.2.1 结余资金用于补偿保护区林农

结余资金超过两年财政会收回，这部分资金可以考虑用于补偿自然保护区的林农，以弥补其公益林补偿不足的困难。

4.2.2 发展林下经济，提高公益林权属者收入

在不影响森林生态效益的前提下，政府通过贴息贷款、财政补助等一系列政策措施，鼓励、支持林农发展林下种植与养殖，提高林农的非林收入，减少对营林收入的依赖，有效缓解公益林保护和林农增收之间的矛盾

4.2.3 多渠道筹措资金，提高公益林权属者收入

实施生态公益林补偿，首先要明确各利益相关者的责任，受益者需要承担补偿责任，保护并为其他利益相关者提供生态服务功能的行业主体应该得到其他利益相关者的补偿[3]。根据“谁受益谁补偿、谁保护谁受偿”的原则，桂江、贺江的下游是广东省经济比较发达的城市，他们是贺州市森林生态保护的受益者，可以建议他们拿出一部分收入，建立桂江、贺江流域生态补偿基金，用于补偿贺州市的公益林经营管护者。

还可以采用对口支援的方式，由下游经济发达地区一个村或一个企业、一个乡镇、一个县对口支援上游山区一个自然保护区或一个村、乡镇、县。可采取旅游扶贫的形式，也可以采取定点要求供应指定林产品的方式，如蜂蜜、花、果、叶和林下种植的药材、食用菌，或养殖的鸡、牛、羊等动物，也可以出资赎买林地经营权。

贺州市山青水秀、风光秀美，自然保护区尤其植被繁茂、空气清新，对大城市的人们有着强大的吸引力，可以在缓冲区适当开放生态旅游、康养，提高林农的经济收入。

4.3 提高林分质量，按林分质量兑付补偿金

鼓励林农补种当地本土优质阔叶树，形成混交林、复层林，提高其水源涵养作用。根据生态公益林不同的生态功能等级划分不同的补偿标准，林分质量好、生态贡献大的，补偿标准就高;林分质量差，生态功能低的，补偿标准就低。实行按质论价，每五年做一次评价、调价，以充分调动广大经营者的管护积极性。国家一级公益林以外的公益林可通过营造毛竹或竹阔混交林等，以期达到生态功能与经济效益的完美结合。

参考文献：

[1] 张眉，刘伟平.我国生态公益林补偿标准问题探讨[J].世界林业研究，2010，23（3）：69-72.

[2] 江俊蓉.试论建立我国的森林生态效益补偿制度[A].国家林业局，中国法学会环境资源法学研究会，重庆大学.林业、森林与野生动植物资源保护法制建设研究——2004年中国环境资源法学研讨会（年会）论文集（第一册）[C].国家林业局，中国法学会环境资源法学研究会，重庆大学：中国法学会环境资源法学研究会，2004：128-131.

[3] 刘薇.广西自然保护区生态公益林生态效益补偿机制研究[D].南宁：广西大学，2005.

（责任编辑：刘昀）