陈柄均 许鹏飞 赵琦睿

摘 要：在当前“一带一路”倡议下，我国跨国警务合作也迎来了新的挑战。针对“一带一路”沿线国家跨国警务合作，通过对沿线国家的法律差异进行分析并结合沿线国家的客观实际情况和开展跨国警务合作的现实需求，梳理出沿线国家开展跨国警务合作中可能产生的障碍与风险，最后提出解决跨国警务合作障碍的对策，推进跨国警务合作进一步发展，为加快“一带一路”倡议推进实施提供安全稳定的执法保障。

关键词：“一带一路” 跨国警务 合作机制

2013年9月至10月，中国国家主席习近平在出访哈萨克斯坦和印度尼西亚时先后提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的重大倡议[1]。2017年9月26日，习近平主席在国际刑警组织第86届全体大会开幕式上讲话时提到，唯有加强警务和安全方面合作，才能共同构建普遍安全的人类命运共同体[2]。跨国警务合作是推动“一带一路”倡议向前发展，构建人类命运共同体的安全保障与基石。在全球化发展背景下，跨国警务合作是维护国际社会安全稳定，保障国际经济社会和平发展的重要途径，更是提升我国警务建设国际化水平，保障国家安全发展稳定的必由之路。

当前，“一带一路”沿线国家的国体和政体不尽相同，各个国家的法律运行体系也不尽相同，其中包括大陆法系、英美法系、伊斯兰法系以及社会主义法系，法律体系上的差异使得跨国警务合作面临众多的阻碍，导致在跨国警务合作中警务活动无法顺畅开展，这就要求我们紧密围绕“一带一路”倡议构建执法合作新机制，共同维护安全稳定、保障区域和平发展。

一、“一带一路”倡议下跨国警务合作中法律差异的类型

（一）立法差异

立法，又称“法的制定”，是指有权的国家机关依据法定的权限和程序制定、修改或废止法律、法规的活动[3]。中国与“一带一路”沿线国家都是主权国家，各国都拥有独立的法律制度。从国体上看，“一带一路”沿线国家中中国、老挝、越南是社会主义国家，其他国家为资本主义国家。从政体上看，我国的政体为人民代表大会制度，而柬埔寨、泰国等国家为君主立宪制，印度、新加坡、伊拉克等国家为议会制共和制，印度尼西亚、叙利亚、阿富汗等国家为总统制共和制，伊朗为政教合一的国家制度。不同国家国体和政体的巨大差异导致权力运行体系不同，使得立法体系也不尽相同。

（二）执法差异

执法是一个广义的概念，指国家行政机关、司法机关及其公职人员，依据法定职权和程序，将法律应用于具体的人、事件或案件的活动[4]。当前在“一带一路”沿线国家中，跨国执法合作机制在探索和发展之中，国家间的执法理念和执法能力的差异将影响各国间的合作治理，导致在执法过程中产生巨大的差异。例如在构建湄公河流域联合执法体系过程中，由于各国法律基础和经济实力的差异，使得各国都希望付出较少的安全成本，而获得有利于自身发展的政治和经济效益，这些诉求使得跨国联合执法的治理效果很难达到理想的水平。

（三）司法差异

司法，指司法机关和有关专门机关及其工作人员，按照法定职权和程序，运用法律处理案件的活动[5]。“一带一路”沿线国家，由于不同国家所采取的法律体系不同，导致联合执法过程中产生巨大的差异。例如，“一带一路”沿线国家中，印度、巴基斯坦、新加坡、马来西亚等国家属于英美法系，俄罗斯、乌克兰等国家属于大陆法系，伊朗属于伊斯兰法系国家。我国大陆地区属于社会主义法系，香港地区属于英美法系，台湾、澳门地区属于大陆法系。由于“一带一路”沿线国家所遵循不同的法系导致其在司法程序上存在客观差异，使得不同国家在合作的管辖范围、犯罪成立、逮捕条件、犯罪嫌疑人权利保障、执行程序以及引渡规则等方面至今仍存在较大分歧，这些都成为”一带一路”沿线国家警务合作的现实障碍。

二、“一带一路”倡议下各国法律差异导致开展跨国警务合作中可能产生的障碍与风险

（一）法律差异在警务合作中可能产生的障碍

1.法律协定欠缺，区域统筹复杂，深度融合困难。到目前为止，“一带一路”沿线国家并未共同建立各国共同认可的国际法，仅有少部分国家通过双边或者多边协定来共同开展打击犯罪活动，绝大多数国家都仍是依据本国的国内法来惩治犯罪。此外，中国与“一带一路”沿线国家签署的刑事司法条约也比较少，“一带一路”沿线国家和地区共有65个[6]，而其中仅有部分国家与中国签署了刑事司法条约，未签署刑事司法条约的国家会造成执法合作的空白，使各国在证据交换、犯罪嫌疑人遣返上产生困难。同时，与他国签署刑事司法条约的时候也会耗费较大的精力，因为在与他国协商刑事司法条约时涉及我国外交部、公安部、最高人民法院等多个部门与机构。针对引渡问题，由于与我国签订引渡条约的国家比较少，同时基于一些政治因素的影响，导致一些在逃罪犯无法被引渡回国。

2.执法配合困难，信息交流不畅，共享矛盾突出。“一带一路”倡议下，跨国警务合作是一项跨越国界的执法合作，在这过程中也会出现一些阻碍执法配合的问题，特别是各国之间信息交流共享不畅。信息交流共享工作，可以按照PEST模型进行解析，主要受政策法规环境（P）、经济环境（E）、社会文化环境（S）、技术环境（T）的影响[7]。在在国际执法合作信息交流中主要体现共享权限和技术手段上。共享权限在信息交流共享上是一个十分敏感的问题，由于受限于维护各个国家间的基本權利，任何国家的情报信息库不可能全部无条件的开放，所以在信息共享上依然处于被动状态。技术环境上，影响信息共享的直接因素是技术手段和标准规范，各国信息建设过程中都有各自的标准和规范，在数据兼容性上出现一定的困难，数据的种类、软件的开发、和数据库的规格上都存在着较大的差异，造成在国际执法合作中产生“信息孤岛”，影响国际执法合作的进一步发展。

3.司法尺度不一，法律内容多样，体系梳理困难。在“一带一路”沿线国家中，各国间不同的司法制度会对一种违法行为会产生不同的界定，由此对于同一个人的犯罪行为根据不同国家的司法制度会产生不同的罪名和量刑程度。比如赌博在我国属于违法行为，而此类行为在他国则可能是合法行为。又如在菲律宾、柬埔寨、土耳其等国家法律规定废除死刑，其在与中国等有死刑刑罚国家开展国际执法合作时，由于这些国家考虑到引渡会导致犯罪嫌疑人被判处死刑，处于人权主义而不愿意开展警务执法合作，从而阻碍了跨区域国际警务合作的进一步发展。

（二）法律差异在警务合作中可能产生的风险

1.对犯罪行为的认定不同，为犯罪分子逃避罪责留有空间。由于“一带一路”沿线国家的意识形态、经济文化水平以及宗教信仰的不同，导致各个国家的法律体系和制度也不尽相同，使得一些国家在犯罪行为的认定上也存在差异。例如，在恐怖主义犯罪的认定上，中国与部分东盟国家存在不同的标准。在中国在《中华人民共和国反恐怖主义法》中对恐怖主义做了明确的界定，而菲律宾是依靠《国际人道主义法》和《人身安全法》对恐怖主义做了界定，由于不同国家对恐怖主义的界定不同，使得在开展警务合作过程中，不同国家对恐怖主义的认定无法达成共识，使得部分恐怖分子在他国被捕后，通过其国家法律认定不是恐怖主义犯罪的情况。此种情况不仅为犯罪分子留有空间，而且使得犯罪分子的行为更加猖獗。

2.对联合执法的认知差异，使各国之间容易产生外交摩擦。现阶段，“一带一路”沿线国家在新时代下的合作越来越紧密，随着跨国犯罪不断的蔓延，各方都加强了跨国警务合作。但是由于各国之间法律的差异，导致在打击犯罪上各国之间产生摩擦。“一带一路”沿线国家的跨国警务合作涉及到沿线各个国家之间部分司法权力的让渡，并不是所有的参与国家都愿意秉持自愿平等的合作理念，这就有可能出现即使国家之间签订了警务合作协定。但是各国之间也未必能开展合作，例如中国要求将外逃的贪污犯罪人员引渡回国时，一些国家处于政治原因或者大国博弈原因，对引渡要求不配合，此时就极易产生国家之间的摩擦。

3.对打击力度的尺度不均，造成犯罪分子“外溢”趋势明显。“一带一路”沿线各国的执法水平不一，造成各国对犯罪分子的打击力度也不一样，一些犯罪分子在本国遭受严重打击或察觉本国打击力度上升时，便会选择向周边打击力度偏小的国家“外溢”发展，致使众多犯罪组织不断向其他国家转移人员物资，企图向他国转移来逃避法律惩罚。

三、“一带一路”倡议下我国与沿线国家开展跨国警务合作的策略调整

（一）完善“一带一路”沿线国家警务合作立法

中国可以在国际公约等相关内容的基础上，将各国的法律制度因素考虑进来，寻找在法律合作方面上现存的空白，探索建立符合“一带一路”沿线国家共同利益的法律条约。同时积极推进签订“一带一路”沿线国家的刑事司法合作条约，将各个国家在跨国警务合作中的权责关系以条约或备忘录的方式确定下来。在引渡方面，我们必须要增加与沿线各国之间签订引渡条约，明确惩治跨国犯罪是沿线各国必须共同承担的责任。虽然，我国和沿线国家在意识形态、风俗文化以及宗教信仰等方面存在差异，使得我国和沿线国家开展引渡工作困难重重，但是想要解决尚存的问题，就要求我们在相互信任的基础上加强沟通，积极签订双边引渡条约，拓展同“一带一路”沿线国家在执法上的全方位合作与交流。

（二）扩大“一带一路”沿線国家联合执法区域

联合执法是指执法机关通过直接联系途径而开展的执法合作。目前，在“一带一路”沿线国家中，我国与缅甸、越南和老挝三国建立边境反恐联合执法机制，其内容包括反恐怖情报交流、案件调查控制和涉恐案件协查协作等，可以在最短的时间内对发生的暴恐袭击作出反应。但“一带一路”沿线还有许多国家没有建立相应的联合执法机制，很难有效应对跨境犯罪不断变化的新形势。针对跨国犯罪发展的新形势，我国可以扩大与沿线国家联合执法区域，以“一体化”区域协作为目标，努力实现认识的一致性、部署的一致性以及执法的一致性。从数量上来讲，我国应在原有合作国家的基础上，逐步增加合作国家的数量，以达到扩大联合执法区域的目标。从内容上讲，我国与他国联合执法模式应从单一的全线巡航逐步发展到联合巡航、联合查缉、联合走访、联合搜救、禁毒宣传等多元化的执法合作模式，涉及跨国网络电信诈骗、贩枪贩毒、走私偷渡、涉恐涉暴等违法犯罪活动，针对犯罪形势定期开展研讨和交流，并制定具体合作措施。

（三）建立“一带一路”沿线国家联席会议机制

推动建立警务合作联席会议机制，是“一带一路”沿线国家为加强联系配合，针对面临的阶段性问题定期召开的高层协调会议，作为“一带一路”沿线国家警务合作机制的最高级别会议，旨在确定工作重点，谋划工作思路，解决重点问题。由于跨国警务合作任务繁杂，各个国家都有自身的主张和诉求，所以在举行联席会议的过程中要注意以下几点：一是举行时间，高层沟通决策是对一段时间内的警务合作重点工作进行交流协商，对阶段性工作进行总结，一定要定期举行，形成常态化机制;二是扩大参与国家的范围，可以循序渐进，先召集一部分国家召开会议，慢慢扩大至“一带一路”沿线全部国家，使之成为真正的高层之间的协调沟通平台;三是工作重点要突出，抓住跨国警务合作的主要议题，提高协调的广度和深度，扩大会议成果;四是作为固化机制，联席会议制度并不是空中楼阁，会议的举办要形成完整的程序，按照会议纪要、信息反馈、签署备忘录等必要程序，确保会议效果的巩固。

参考文献：

[1]王绍森，杨哲，赵亚敏.“一带一路”战略下海上丝绸之路规划思考[J].西部人居环境学刊，2016（1）.

[2]肖军.总体国家安全观视野下的跨区域国际警务合作[J].中国刑警学院学报，2018（4）.

[3]陈光中.法学概论[M].中国政法大学出版社，北京，2013.

[4]陈海燕.法的适用概念辨析[J].产业与科技论坛，2008（2）.

[5]谢冬慧.优化司法职权配置的改革探索——以江苏法院为例[J].金陵法律评论，2012（1）.

[6]单武斌.“一带一路”战略下的国际区域经济合作及其效应分析[D].杭州：浙江大学，2016.

[7]王一晨.公安情报信息共享的障碍与解决对策[J].公安研究，2010.

（陈柄均，中国人民警察大学研究生部）产业发展中国经贸导刊