摘  要：近年来垃圾分类成为社会上的一个热点话题，其相关政策的颁布也成为研究的前沿所在，而政策从试点走向示范，从创新走向扩散，关键一环在于政策的有效执行。从对“财政、牵头机构和执行部门变量、社会经济环境与技术、执行人员和领导水平、可资利用的理论和媒介”五个变量对贵阳市垃圾分类政策执行现状进行分析，可得出其“缺乏法律制度后备、责任主体界限不明、配套政策衔接不足、基层执行人员认知有限、财政推力客观限制、宣传模式过于传统”等相关制约因素。以上探索的价值在于提出“完善法律后备、明确政策内容、划分职责范围、执行业务培训、加大财政投入、宣传方式创新”等相关优化路径，以期抛砖引玉，为提升垃圾分类政策的执行成效有所裨益。

关键词：垃圾分类;政策执行;贵阳市

一、问题的提出

城市生活垃圾问题作为诸多城市病中的一种表现形式，越发受到政府、公众及相关研究学者的广泛关注。在城市生活垃圾的处置方式上，“末端处理”仍然是大多数政府的主要路径选择，对城市生活垃圾进行无差异掩埋和无差异焚烧，而这种处置方式是以自然环境的破坏为代价，环境承载力已然不堪重负，“末端处理”越发展现其负外部性;基于此等考虑，国内外众多学者提出“源头治理”的处置路径，对城市生活垃圾产生的源头进行管理和规制——即进行垃圾分类处置。2019年4月26日，住房和城乡建设部等部门下发《关于在全国地级以上城市全面开展生活垃圾分类工作的通知》，2019年7月1日，上海实施新一轮垃圾分类政策，以点到面，46个试点城市的城市垃圾分类工作正如火如荼地进行，垃圾分类政策迎来新的发展契机。贵阳市在2015年4月被确定为垃圾分类试点城市，现作为46个试点城市之一，其垃圾分类经验总结和模式提炼对于垃圾分类政策的全面推广具有重要价值。如何为全国垃圾分类政策提供贵阳智慧和贵阳方案？如何从试点走向示范？首要问题就是怎样保证贵阳垃圾分类政策能够落地并且行之有效。

二、贵阳市城市生活垃圾分类政策执行现状与相关变量分析

财政变量：贵阳市2017年一般公共预算收入为377.85亿元，2018年一般公共预算支出为582.48亿元，在垃圾处理方面投入25967万元，占总支出的0.44%（国家统计局，2018）。在2018年12月24出台的《贵阳市城镇生活垃圾分类管理办法》中明确指出要将生活垃圾分类管理纳入国民经济和社会发展规划，将生活垃圾分类管理工作所需经费列入本级财政预算，垃圾分类政策的财政资源得以提高。

牵头机构和执行部门变量：贵阳市在市直机关强制分类、示范点创建、管理责任人制度、处理设施项目建设、垃圾产业链、垃圾处置能力提升、餐厨垃圾处置、可回收垃圾回收利用、农村垃圾治理、宣传引导等领域建立执行机构和确定责任主体，建立由市城管局和市发改委牵头引导、相关单位和部门主抓的执行系统，牵涉的部门、系统和相关负责人较多，多个部门齐抓共管，形成一种领域多维和主体多元的执行模式，保证垃圾分类政策执行的深度和广度。同时，采用公开招标的市场竞争方式，向具备条件和资质的企业购买服务，授予其特许经营权。

社会经济环境与技术变量：贵阳市尽管在经济发展上仍处于后发赶超阶段，但是近5年来财政收入正稳步提升。同时，贵阳市作为首批垃圾试点城市，相较于北京、上海、南京等一线城市，其起步相对较晚，目前仍然处于垃圾分类政策的探索阶段，但这也赋予贵阳市在垃圾分类政策的制定和实施上更多的可能性。在技术变量上，贵阳市建立“PPP”运作模式，引入市场机制，运用市场激活垃圾分类的运作机制。同时高度重视互联网和大数据技术，逐渐将互联网和大数据融入垃圾分类全过程。如贵阳市首批垃圾示范点——金华园社区，在A区投入46套智能设备，根据《实施方案》提出的垃圾四分法，对垃圾进行智能回收，5个月内取得可回收垃圾2018.58公斤，有害垃圾30公斤，易腐垃圾约25吨，其他垃圾约30吨的显著成效，并在此基础上积极探索“大数据+垃圾分类”的治理模式。

执行人员和领导水平变量：贵阳市从党政机关、企事业单位（团体）、学校、医院等单位实施生活垃圾强制分类，主要实行以政府牵头引导，相关部门和机构具体实施的执行模式，政策执行灵活度较高，执行弹性较大，主要执行部门呈现多样化的特点。在执行人员配给上主要是自给自足，在执行能力和水平上存在较大差异。如在党政机关和教育机构，能够在对垃圾分类的理解和执行上显现出及时、精准、高效等特征，而在社区执行垃圾分类过程中，主要借助社区负责人以及居委会成员领导和开展垃圾分类工作，执行人员的能力和知识水平相对较低，在对垃圾分类政策的认识和理解上存在诸多困难，执行效果大打折扣。

三、贵阳市垃圾分类政策执行问题分析

一是法律法规不健全，缺乏制度后备。在国家层面，我国现行的相关法律有《中华人民共和国环境保护法》，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，《中华人民共和国清洁生产促进法》等，而在这些基本法律中，很难看到一部以“垃圾分类”作为核心词汇的法律，垃圾分类一直以模糊形式存在与各种法律之中，缺乏法律的权威推进。在地方层面，不论是在省政府还是市政府层面，均未针对垃圾分类进行法律法规建设，主要依靠各类政策的出台来保证垃圾分类工作的开展。各种形式的政策文件只能作为完成短期目标的一种手段，而對于具有长期性、普遍性、强制性和规范性的法律法规的制定十分匮乏，法律效力不足。

二是缺乏配套政策，部分执行内容含糊不清。贵阳市在有害垃圾的处置上已出台相应政策，但是在可回收垃圾、易腐垃圾、其他垃圾方面的政策较为匮乏，缺乏具体的指导方案。对于目标考核政策的相关处罚和激励政策制定力度不足，考核的量化结果缺乏实际意义。同时，在《贵阳市生活垃圾制度实施方案》的具体内容中，部分内容在表达上含糊不清，缺乏可操作性的特征。如在对垃圾的具体分类中，在对其他垃圾进行阐释时，以“除上述的三种垃圾以外的其他生活垃圾”这种表述方式对其他垃圾进行定义，没有进行具体的解释说明，同时在收集运输和处置方式上仍然沿用现行的方法，这种模糊的表述方式在具体政策执行过程中会导致定义把握不准、收集运输迟缓、处置方式失当等现象。

三是财政资源短缺，执行推力不足。贵阳市拥有稳定的政治环境和社会环境，为垃圾分类政策的执行提供两大助力。但在经济环境上正处于稳步提升阶段，存在一定的财政压力，在对垃圾分类政策的财政支持上显得捉襟见肘，对垃圾分类政策的执行产生经济阻力。尽管在《实施方案》中指出要将垃圾分类政策所需经费纳入本级财政预算，但是贵阳市经济水平偏低、财政资源短缺的客观现实不会发生改变，间接影响在垃圾分类政策执行中的财政投入，导致基础设施建设、专业人员配备、运输费用供给、处理技术更新等方面出现资金紧张状况，垃圾分类政策的财政投入难以维计，缺乏财政推力。

四是执行主体偏多，责任主体不明。贵阳市在垃圾分类政策执行的工作责任制度建设不够完善，并没由建立相应的责任制度，只是在方案中提及责任单位。往往涉及多个单位和部门，但对单位部门的具体职责没有进行明确规定。如在示范点创建中涉及5个责任主体、在检查和监督中涉及6个以上责任主体、垃圾分类处理项目建设涉及7个以责任主体等等，而在对这些责任主体的权限范围和具体职责上并没有进行细分，各责任主体存在职能交叉、职能重叠等现象。各责任主体互相推诿，相互推卸责任，产生责任空区，导致政策执行难以有效

四、反思与路径优化

一是完善法律法规，增强制度后备。要对“垃圾分类”进行具有针对性的制度建设，以法为纲，保障垃圾分类政策权威推进。法律法规具有强制性、普适性、权威性和长期性等特征，有效解决垃圾分类政策执行弹性大、适用范围小、实行周期短等具体问题。政策的执行和推进必须做到有法可依、有法必依，垃圾分类政策的有效执行必须要积极建章立制。同时，垃圾分类政策执行不能仅仅依靠和援引具有一定相关性的法律法规，而是要建立一部专门的法典。政策的制定和执行必须具有法律依托，增强政策的合理合法性，保障垃圾分类政策执行有据可依。

二是注重政策配套，明确政策内容。一项政策并不能完全解决复杂的社会问题，而是需要多种政策配套，形成政策合力，以此解决社会问题。首先，垃圾分类作为一项全国性的议题，其涉及的维度、内容和主体是多样的，不能仅仅依靠一项实施方案、工作条例、办法等来进行安排和统筹，而要从横向部门和纵向层级上完善配套政策，各项政策之间不能是两张皮，政策之间要在时间上和过程上衔接起来，贯穿政策执行的五个阶段。如在垃圾分类实施方案执行后开展相应的政策执行效果评估、政策执行监督机制建设、政策执行效果的相关激励和处罚措施等等。其次，政策的文本内容要力求精细，不能对某些内容进行含糊的概括，对相关内容和概念做好解释说明，特别是在垃圾种类划分上不能进行笼统性的概述，而是要对应到具体的垃圾类型，使政策受众在理解上更加深入直观。

三是加大财政投入，助力垃圾分类。经济基础决定上层建筑，垃圾分类政策的有效执行需要加大财政投入。贵阳市要将垃圾分类政策的财政投入从卫生健康、民生改善等项目中抽离出来，设立垃圾分类的专项资金，加大财政支持。财政资源短缺是贵阳市垃圾分类政策执行函待解决的重要问题，要从基础设施建设、分类收集管理、分类运输经费、处理技术创新研发、政策宣传投入等方面进行成本预估，通过成本预算提供财政资源，在财政资源充足的基础上做到财政的精准投入，物尽其用。贵阳市作为后发赶超的城市，在可资利用的财政资源上一直存在赤字状态，所以对于垃圾分类政策执行的财政投入也显得力不从心。但财政支持不能成为垃圾分类政策执行中的绊脚石，而是要成为垃圾分类政策执行中的助力，保证垃圾分类政策有序、及时、高效地执行。

四是建立责任制度，做到权责一致。贵阳市垃圾分类政策执行主体职能重叠、混淆，责任划分不明确。不能仅仅提出责任单位，还需要对单位具体职权范围、承担具体责任、部门间的协调联动等内容建章立制，保证垃圾分类政策的执行主体做到权责一致。贵阳市可以通过明确的责任制度建设，积极建设“谁主管，谁负责“的责任体系，做到有人主管，有人主抓，有人负责。在职能重叠区域做到责任明晰化，通过区域性质和部门职能间的契合程度明确主要责任人，在责任空区要积极寻找相关责任人，填补责任空白。同时，责任制度建设并不代表部门之间具有明确的责任界限，而是一种主管部门负主责，相关部门负次责的责任制度体系。

五、结语

贵阳市垃圾分类政策执行的影响因素分析對于贵阳市如何从试点走向示范具有重要意义。本文通过对“财政、牵头机构和执行部门变量、社会经济环境与技术、执行人员和领导水平、可资利用的理论和媒介”等变量展开现状分析、问题呈现和相关反思，客观科学地剖析贵阳市垃圾分类政策和相关制约因素，为其政策修正、执行纠偏、效能落地起到一定的借鉴意义，助力贵阳垃圾分类政策执行特色模式的建设和发展。

作者简介

徐琳航（1995—），男，贵州瓮安人，贵州大学公共管理学院硕士研究生，研究方向：公共政策与地方治理。

贵州大学  贵州  贵阳  550025