唐昊

摘要：党的十八届三中全会首次明确提出“国家治理”和“社会治理”的新命题。在推进我国城乡一体化的进程中，构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的中国特色新型城乡社会协同治理机制，既是当前社会治理现实图景的必然选择，也是实现城乡一体化的必然要求。基于城乡一体化的城乡社会协同治理，实现了城乡社会公平性基础上的差异化治理，从“分治”走向“协同”。总的来说，无论从治理理论的视角，还是从我国城乡社会治理发展现状及趋势来看，在法治框架内，多元主体协同治理具有极强的中国适应性，将成为我国打破城乡二元结构、推进城乡一体化、实现城乡共同繁荣的有效社会治理模式。

关键词：城乡一体化;协同治理;社会治理

一、城乡一体化问题的提出

破除城乡二元结构，促进城乡发展一体化，不但是国家全面深化改革的重要目标，实现九亿农民的“中国梦”，而且也有利于提高资金、土地、劳动力等生产要素的配置效率。在此背景下，党的十六大报告中强调要“统筹城乡经济社会发展”。2012年11月，党的十八大报告和2013年的政府工作报告进一步明确提出要“推动城乡发展一体化”，反映出中央对城乡发展一体化的高度重视，以及如何推动城乡一体化治理的迫切需要。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（简称《决定》）明确提出要“健全城乡发展一体化体制机制”、“创新社会治理体制”。

尽管我国工业化、城市化水平已有很大提高，但从总体上看，我国农村发展仍严重滞后，城乡关系仍严重失衡。当今城乡社会各个方面的多元化必然推进生成了多元治理主体。对这样一个城乡社会的治理，传统“社会管理”的单一主体已然缺乏适应性，如何构建中国特色新型城乡社会协同治理机制，以促进和最终实现城乡一体化，已成为当前学界面临的重大课题。

二、城乡一体化与协同治理的关联性分析

1.城乡一体化与协同治理本质上的一致性

城乡一体化，是我国对城乡发展的一种政策倾向，也是城乡关系的最终愿景。协同治理，作为一种新型社会治理的范式，强调治理主、客体的协调、全面发展，政党以及各类社会主体多元协同合作治理，主张治理权威多中心化、主体多元化、方式法治化和过程公正化，强调政府、非政府组织、社会公众等多元主体相互协调、合作治理社会公共事务，进而实现公共利益的最大化。可见，城乡一体化与协同治理二者在本质上具有一致性。

2.城乡一体化进程中构建协同治理的必要性

实践证明，我国城乡二元结构已经和现代社会治理理念格格不入，不能完全适应整个社会发展的需要。城乡二元分割的市场体系和工业化发展模式，导致农产品生产、流通和加工等无法形成有机联系，同时受城市工业化挤兑，乡镇企业和农村发展空间受限。因此，构建城乡一体化的协同治理，发挥和整合城乡各类社会资源和要素的功能，正是我国长久以来城乡发展严重失衡的现实图景的必然选择。

三、当前我国城乡一体化协同治理的困境

1.城乡一体化协同治理主体建设的现实困境

（1）政府行为的越位、缺位和错位

推进城乡一体化，要求建设“有限型政府”，在城乡社会治理主体中担任主导而非唯一主体。由于长期受到计划经济、全能政府惯性、单一主体观念等多重张力的影响，政府职能的转变依然不彻底，仍然存在政企不分、政事不分、政社不分等现象。比如政府超越自身职权范围，干预本应交由市场和社会主体去做的事，导致政府“越位”;同时，政府“错位”表现在，由于利益驱动致使政府主导具有选择性，对城乡资源配置、公共产品供给、教育医疗卫生服务、基础设施建设等方面缺乏科学合理的规划和具体有效的政策实施。

（2）社会组织薄弱和公众参与不足

目前，我国城乡社会组织发展迅猛，在城乡社会治理中发挥着一定的协同作用，但发展起步晚，总量不足，结构不合理且发育迟缓。同时，作为协同主体之一，一方面，社会公众仍被作为“管理对象”，即社会管理的客体，其严重缺乏组织性，参与社会治理的意识和能力不足;另一方面，社会公众由于缺乏有效的政策制度保障，利益诉求渠道不畅通，加上地方政府往往忽略公众参与其社会管理决策、政策制度构建的作用，导致参与机制和网络不健全，严重制约和影响了社会公众与党委、政府之間形成和发展一种良好的认同、合作关系。

2.城乡一体化协同治理运作体系的现实困境

（1）城乡二元关系失衡

由于长期以来受到的“先工后农”、“先城后乡”等思想的感染，我国农业基础薄弱、城镇化问题突出、城乡发展不协调等越来越成为城乡一体化协同治理的关键制约。主要表现在以下几个方面：一是城乡土地利用的“二元分割”。政府土地征收是农村土地“转换”为城市建设用地的唯一合法途径，由此形成了中国城乡土地分割的独特格局。当今城乡二元土地利用存在利益分配不均、权利不对称、征地缺乏监管、信息不对称等突出问题;二是城乡规划实施的“二元分割”。例如，重视城市空间布局规划和产业结构设计、忽视农村经济社会发展和规划布局，以城市规划理念管理农村规划、忽略了农村的独特性等;三是城乡社会保障的“二元分割”。随着改革开放以来，在科学发展观的指导下，农村社会保障体系得到前所未有的完善，但依然存在城乡二元分割。主要表现在：我国城镇已基本建立起一套完善的社会保障体系，而在大多数农村地区，实际生效的只有农村合作医疗保险和最低生活保障，各种社会救助和社会福利制度都严重缺乏;四是城乡基础设施与公共服务的“二元分割”。近年来，尽管国家加大农村基础设施和公共服务的建设，但覆盖范围的广度和深度还远不及城市，存在管理体制障碍、缺乏全局性又存在“多头管理”，供给机制不足、“自上而下”的供给机制使得农村居民对满足自身要求的基础设施和公共服务上没有足够的发言权等问题。

（2）城乡现代社会资本不良，法治意识欠缺

第三，破除城乡社会保障的“二元”。一是建立健全农村社会保障制度。农村居民医疗保险制度、新型农村合作医疗制度、农村社会救助体系等，应尽快与城镇相关保障制度衔接，且覆盖全部农村居民;二是构建城乡一体的社会救助体系。在推进城乡一体的社会救助体系方面，可以从最低生活保障开始，逐步扩展到综合型社会救助，最终实现统一社会救助体系的统一。中国现阶段的城乡经济发展存在较大程度的差异，所以最低生活保障制度的标准不能绝对统一，但要保持相对一致;三是构建城乡一体的社会福利制度。社会福利是衡量城乡协调发展程度的重要因素。构建城乡一体的社会福利制度，完善农村社会福利制度，包括农村空巢老人、留守儿童、残疾人等特殊困难群体的福利制度等。

第四，破除城乡基础设施与公共服务的“二元”。一是建立多元主体协同治理的供给机制。面对公共服务内容和需求的多样化，必须构建公共服务主体的多元模式，以采取灵活多样的供给方式。未来城乡公共服务将不可避免形成市场运营化，应从市场经营模式和利益保障体系两方面着手建设：一方面，加快转变政府职能，降低市场运营部门的政策风险，激励投资;另一方面，鼓励私营部门进入更多领域的公共服务领域，大力倡导具有正外部性的基础设施和公共服务建设，由政府根据一定质量标准进行财政付费;二是合理统筹配置城乡资源。在加快城乡统筹发展的大背景下，应在坚持“统账结合”基本制度模式的基础上，进一步理顺各种养老保险制度之间的内在关系，借鉴“名义账户制”的理念和改革策略，改良筹资模式和优化层次结构，使分割在城乡间、地域间、群体间的“碎片化”养老保险制度整合在一起，实现城乡养老保险制度的一体化。

最后，培育优良现代城乡社会资本。不断培育优良现代城乡社会资本，是有效推进城乡社会治理的重要支撑。第一，夯实良好社会资本导向的社会协同治理的社会认同，扩大城乡社会的利益交汇点;第二，加强以法治公正、平等诚信等为核心的公共伦理道德建设，提高社会道德自律和自觉，维护社会公正、扩大社会认同。

3.完善城乡一体化协同治理的保障机制

首先，健全人、财、物保障系统。一是建立人才管理体系与激励机制。第一，建立科学的人才选拔体系，并按照公平竞争、优胜劣汰的原则，构建专业的人才评价指标，选拔出那些在推进城乡一体化协同治理的进程中，有较强学术和实践创新能力，发展潜力巨大的专业技术人才;第二，建立合理的利益分配和激励机制，构建基本工资与绩效工资相结合的制度，一方面，围绕共同的协同治理目标，构建利益协调与保障机制。另一方面，从个人的微观层面上来看，应确保用人单位有自主实行绩效评估和分配报酬的权力，允许存在形式各样的分配制度;二是完善财政保障系统。在加大财政支付转移力度的同时，政府应积极建立资金的多元筹措机制，制定各类优惠政策和高效合理的利益分配政策制度，引导社会资本、技術等生产要素流向落后的农村，并适度强化向农村倾斜的政策导向。同时，对于存在公共安全隐患、环境破坏隐患等的行业，政府部门应采取强制行政干预措施，要求其建立专项治理经费以加强企业自身设备改造;三是改革城乡一体化发展财政供给体制机制。改革的关键在于合理划分中央与地方以及各级地方政府之间的财政支出责任。基于我国目前实际情况的考量，应继续加大中央对社会保障的财政投入力度，通过转移支付方式使地方政府的财政支出水平趋于平衡，从而减少地区之间的差异。

其次，完善协同治理保障机制政策制度。一是建立多元内外监督机制。在城乡一体化进程中，建立科学有效的监督体系，对协同治理各主体、运行各环节、治理各领域以及治理客体效果等各个环节实施监督，至关重要。一方面，应强化协同治理系统内部各主体要素间的互相监管，另一方面，应充分调动各类社会中介组织、社会公众、媒体监督的积极性，形成公众、媒体等主动参与监督的城乡社会协同系统外的监督模式，共同保障城乡一体化进程中的社会协同治理;二是建立健全绩效导向的评估系统。强化绩效导向，有利于提高多元主体间的协同管理效能，同时优化行政资源的配置效率，推进政府公共部门执政能力的建设，确保各项协同工作任务的圆满完成。

最后，完善信息保障系统。一是建立信息资源发布和共享平台。政府作为协同治理的主导主体，应引导其他主体按照《信息公开条例》的规定，拓宽公众获取信息的渠道，创新信息公开形式，通过各类新兴媒体等多种信息管道发布信息，实现城乡社会协同治理系统内外的信息互通、能量互传、治理互动;二是建立健全信息反馈控制系统。基于协同治理各参与主体自身能力和其在社会治理中的角色差异，产生了多元化现实需求，导致他们对信息的获取缺乏一致，而主体间的协同合作就是为了实现相互间的优势互补，所以要促进多元主体“协同效应”的实现，就必须建立健全信息反馈机制。

五、结语

推进我国城乡一体化的进程，实现城乡的繁荣发展是当下时代重大而紧迫的课题，而运用协同治理这一系统理论作为分析框架，既是在治理体系和治理能力现代化号召下的体制机制的创新，又是达成中国特色社会主义城乡一体建设、共享小康的助推器。

中国语境下的城乡社会协同治理机制，必须遵照“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的逻辑思路来研究和构建，关键在于正确处理好党委、政府、市场、社会、公众之间的关系，形成与现代化国家治理体系和现代社会运行规律相适应的多元协同的现代社会治理新模式。

在2020年全面实现小康社会，实现中华民族伟大复兴中国梦的具体国情和时代语境下，推进城乡一体化协同治理的建设，达成城乡协调发展的目标，有着理论和实践的重要意义，这也是当下和未来政界、学界研究和创新现代化社会治理体制机制的重点领域。总的来说，从我国城乡社会未来发展趋势的角度，构建中国特色党委领导、政府负责的多元主体协同治理机制，必将成为我国破除城乡二元结构，推进城乡一体化，实现城乡繁荣的现实路径。

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