部分非贫困群众对精准扶贫政策不满的原因及对策研究

2020-05-20丁钇文

现代营销·理论 2020年7期

摘要：部分非贫困群众对精准扶贫政策存在不满情绪，造成这一问题的原因除了地方扶贫政策的制定不科学，执行环节出现了偏差之外，还和精准扶贫政策与农村的社会、经济、文化环境以及农民的思维模式存在的不协调所引起非贫困群众心理失衡有关。为了增进非贫困群众对于精准扶贫的满意度，除了要调整扶贫政策制定，规范政策执行外，还要推动城乡基本公共服务均等化，实行乡村振兴计划，深化农村体制改革，进行农村精神文明建设。

关键词：精准扶贫;非贫困群众;政策满意度

一、引言

在政策的制定与执行过程中，应该对政策的目标群体的主观感受进行考虑与评估。在对从精准扶贫政策的执行中受益的目标群体的感受进行考虑与评估的过程中，不能仅仅考虑精准扶贫的直接受益者即贫困户的感受，还应该考虑从这一政策的执行中间接受益的非贫困群众的感受。如果不考虑非贫困群众对扶贫政策的感受，则不利于增进广大非贫困群众对于政策的拥护，从而增加政策执行的阻力，不利于政策目标的完全实现。如果不針对非贫困群众的不满及诉求进行回应与政策调整，那么不满情绪长期发展还会激起农村社会的矛盾，不利于社会的稳定团结，并为以后的基层管理工作带来困难。

笔者在陕西省商洛市、四川省南充市以及四川省宜宾市参加精准扶贫成效评估调研的过程中发现，绝大部分群众对于精准扶贫政策是衷心支持与拥护的，但还有部分非贫困群众对精准扶贫政策出现了不满的情绪。可以大致将部分非贫困群众对于目前精准扶贫政策执行的不满归纳为以下几类：

有些非贫困群众是对贫困户的认定工作心存不满。有的认为贫困户的认定的结果被村干部操纵，难以保障公平;有的认为贫困户的认定结果与村民的实际状况有所出入;还有的为自己没被认定为贫困户而愤懑不平。

有些非贫困群众对帮扶的措施感到不满。有的认为对国家扶贫政策使贫困户成为超越其的特权阶层;有的认为国家的扶贫是在奖励“懒汉”。

部分非贫困群众对精准扶贫的政策存在不满的情绪，就证明在政策制定和执行的过程中还有不完善的地方，农村基层环境还有与政策不协调的地方。因此，应该对部分非贫困群众对精准扶贫政策产生不满情绪的原因进行分析，并针对揭露出的问题提出解决的对策，以促进精准扶贫政策充分实现其预期目标，维护农村的和谐繁荣稳定。

二、部分非贫困群众对精准扶贫政策不满的原因分析

（一）贫困户识别标准、程序不透明、不规范

1贫困户识别标准在基层容易出现执行偏差

由于标准制定、执行变通等方面的问题，使得基层干部在贫困户评定工作的执行中容易出现偏差，在农村引发一系列争议。为了保证政策执行的灵活性，上级政府在制定贫困户认定标准的时候，一方面十分重视对收入的核算，一方面又强调不能仅凭收入认定，而要结合疾病、劳动力状况、住房、饮水、吃穿等诸多因素进行综合判断，但是对其他因素的判断只设定较为粗略的标准，且对于贫困认定时收入与其他因素各占多少权重无明晰的界定。村干部不可避免的存在一定的自由裁量空间。

在进行收入核算时，由于农民的生活习惯和劳动方式，其经济收入大多无法精确计量。干部对其收入的估算往往受到村民的配合度、干部的调查水平、村民与干部的个人关系等影响，无法做到完全客观。同样，村民们对彼此收入的判断也只是极为粗略的估计，基层干部与村民对丧失劳动能力的低保、五保户等绝对贫困群体的判断容易达成共识。但当基层干部对村庄中大量相对贫困的村民进行评估时却难以把握，判定部分村民的收入低于贫困线，容易引起本村相对贫困但被判高于贫困线的村民的不满。

在综合其他因素进行判断时，各因素的内部判断标准较粗略，各因素与收入间的权重模糊，基层干部的综合判断易引发争议。有村民具备劳动能力与经济收入，但是因为自身未对房屋进行修葺，因为房屋破烂而被评为贫困户，免费建了新房。这令同村类似家庭条件，但自主翻修了房屋的村民感到不平。还有一些村民面临着重大变故，开支巨大，住房、教育、医疗等方面也存在着实际的困难，但因为上年度收入超过贫困标准就被干部判断为非贫困户，也令其感到不满。

2村民与基层干部对贫困户的认定标准存在差异

村民由于对公共事务的参与程度低、政策规定知情度低，对于贫困的判断标准与基层干部存在着差异。一些村庄中，即使干部严格按照国家规定的标准确定了贫困户，因为其与村民对贫困识别的标准存在差异，评定的结果仍会造成群众的不满。不同于官方，村民对于贫困的识别更多是出于其感性的判断，而不是通过对收入的精确计量以及对其他标准的综合评估。村民往往会高估当选贫困户的标准，其眼中的贫困户大多数是在村中处于相对贫困地位或者是面临一定的实际困难导致家庭压力较大的群体，这与国家扶贫政策所针对的帮扶对象——处于绝对贫困状态的群体存在着一定出入。如果基层干部没有对国家标准进行充分宣传解释，没有发动村民参与到评选工作中，村民就会依照自己的认识来判定贫困，即放大本村贫困户的范围，而当自己认定的相对困难的村民没有被评为贫困户时，他们就会对评定不满，认为本村存在漏评现象。

3贫困户识别程序不规范

部分基层干部在贫困户认定的过程中忽视程序正义，不注重村民对贫困户认定过程的参与，没有严格贯彻贫困户自主申请、贫困识别、民主评议以及公示的工作流程。有部分贫困户反映，当基层干部找到自己时，才知道自己已经被评上了贫困户，而此前自己并未提交申请书，相关的认定材料也是之后补齐的。还有部分非贫困群众也表示，本村的评议会议以及结果公示从来没通知过自己，自己对村内贫困认定的看法没法说、不敢说。自己面临的困难不被干部重视，而许多与基层干部亲密的家庭却被评上了。认定程序参与度、透明度的缺乏难免让部分群众产生贫困认定是暗箱操作的想法，并将自己的落选归结为与基层干部的关系不佳，从而对扶贫的科学性、公正性表示质疑。

（二）村庄穷困而无希望，造成了部分非贫困群众狭隘的“等、靠、要”观念

许多村庄地理位置偏远闭塞，难以同其他地区进行生产协作及物资信息交流。自然条件差，有的地形崎岖可利用面积少，有的土壤、水热条件较差导致农业产量较低。缺乏本土农技研究机构及农技人才，农业科学技术应用推广缓慢。基础设施建设落后，经济发展缓慢，村庄自身造血能力差，广大农民长期处于穷困状态。

近年来农村改革大幅落后于城市改革，难以吸引外部资金人才投入。原有僵化的土地制度，限制了土地流转的效率，阻碍了外部资金项目的投入。缺乏外来资源与规模效应，难以形成较大的农业产业，使农村无法提供充足的就业岗位与薪资，也就难以吸引人才。没有优秀的人才流入，难以对产业的发展进行引领，难以引入先进的农科技术。没有先进的科学技术与管理手段，农业发展粗放落后，经济产值低。而在农村发展农业没有可观的经济收入，又使更多人才和资金逃离农村流向城市。

条件艰苦难以焕发内生动力，改革滞后又无法吸引外部资源的投入，农村社会似乎形成了一个牢不可破、不断加强的封闭循环。许多非贫困群众虽然没有生存的忧虑，但长期以来“穷惯了、穷怕了”，缺乏自主致富的意识和信心，整体思维偏向保守。因长期在底层从事基本劳动以获取较低的收入，其思维层次与人生格局也不高，爱占小便宜，“等靠要”思想严重，惯于接受外来资助以维持生活。对于极少量的资源也要锱铢必较，如不能从扶贫中获得直接的好处，就会对整个扶贫政策产生不满。

（三）对“懒汉”的倾斜扶持与农村社会的传统价值观出现冲突

改革开放以来，一方面，城镇经济越发活跃，就业岗位不断增加;另一方面，户籍政策逐步放开，城乡间人口流动加快。城市丰富的工作机会、完善的公共服务和较高的报酬吸引了大批有文化知识、有劳动能力、有生活追求的农村劳动力进城务工，凭借个人的勤劳付出，他们中的大多数人已经摆脱了绝对贫困。如今在农村居住的贫困户中，除了老弱病残幼等缺乏劳动力的传统困难群体，以及具备劳动能力与致富愿望但因为受自然或社会经济限制而缺少土地、技术、资金的群体之外，還有相当一部分虽具备劳动能力，但缺少志气与勤奋，既不愿意外出务工也不愿意在本地发展产业的“懒汉”。

这批“懒汉”的存在根源于以往农村教育的缺失，他们没有通过教育建立起高尚的品格志向。因为缺少人生价值的教育、农村社会的封闭性与生活的长期困苦，这部分人往往缺少志气，得过且过，缺乏通过奋斗改变自身命运的内生动力。因为缺少优良品德的教育与远大的志向，逐渐养成了懒惰的习惯，希望依靠亲友的接济以及国家扶持维持生活。因为愚昧落后，这些人还往往蛮横无理、贪图享受，并沾染嗜酒赌博等恶习。

“懒汉”的这一系列行为表现与农村长期倡导的勤俭持家、自力更生的传统价值观念相违背。这一部分“懒汉”贫困户在村民中的声誉本来就较差，属于被排挤、鄙视的反面典型。基层干部在帮扶过程中若未对其思想问题对症下药，而是一视同仁地给予政策优惠，就会使扶贫政策的实施效果与农村的价值传统产生冲突，使非贫困村民对于扶贫的目的与效果产生质疑。

部分基层干部在对“懒汉”贫困户的帮扶工作中，有的没有认识到根源出在“志”与“智”的不足上，有的不知如何开展针对性的工作来扶“志”扶“智”，还有的只是为了应付上级考核而采取更快见效的短期物质扶贫。“懒汉”贫困户的思维模式难以通过这种形式的帮扶得到根本性的转变，短期生活改善后反而更加依赖政府的扶持，扶贫工作难见长期成效。有部分非贫困群众认为，基层现在进行的扶贫是在奖励懒惰“帮懒汉”，不仅浪费资金还导致生产再分配不公。各种优惠过多地倾斜到“懒汉”身上，而勤俭持家、自力更生的群众却不能得到任何好处，这不利于非贫困群众对于扶贫的理解与支持，不利于激发农村广大群众的生产积极性，不利于农村社会风气的好转。

（四）农村基本公共服务供给不足与贫困户高福利引发心理失衡

农村贫困地区的部分非贫困群众对于贫困户借由扶贫政策享有高标准的基本公共服务的不满，其实根源于其对在农村地区平等的获取基本公共服务的渴望。我国群众信奉“不患寡而患不均”的财富分配观念。改革开放以来，城镇基本公共服务供给越发充足。但在乡村地区，由于经济落后、人口流出、政策忽视等原因，医疗卫生、社会保障、住房、教育、基础设施等公共服务的供给长期处于低水平，使农村居民的生活质量长期普遍较低。这种差距长期存在于城乡之间，吸引了大量农村人口进城落户，但并未造成农村社会内部的巨大分化。

在以往的扶贫工作往往重视资金、政策的全方位倾斜，通过外部的无偿资源投入改善贫困地区的生产生活条件。而在中央提出精准扶贫的新背景下，部分地方干部对精准帮扶的理解只停留在表面，仍未摆脱以往的工作思路。在实践中没有通过综合手段激发农村与农户的内生潜力，而是简单地将大量资源“精准”的投入在贫困户身上。

一些地方在扶贫的标准上设定过高，提供给贫困户的各种优惠倾斜远高于国家 “两不愁，三保障”标准。这源于干部对精准扶贫的理解偏差。有干部认为扶贫就是“有求必应”，只要全部投入，便可高枕无忧。有些地区形成了扶贫政绩锦标赛，地方政府通过高标准的扶贫倾斜彰显政绩，突出于其他地区。有些干部秉持“宁左勿右”的心态，宁愿对贫困户投入过多，也不愿意因被认为资源不足而被追责。基层还存在急功近利的心态，希望通过用大倾斜尽快出成果、出典型。

这一系列做法使贫困户在短时间内享受到了大量资源倾斜，其医疗卫生、社会保障、住房、教育等均得到全面保障，基础设施也有较大改善。而非贫困群众则未享受到各方面的服务。医疗保障方面，贫困户由政府出资购买新农合，可以定期接受免费体检，其在县市内看病住院不仅仅享有医保报销，还可以得到扶贫基金的层层报销，有些地方的标准已接近“免费医疗”。而非贫困群众不仅需自费参保，享受一系列医疗资源的优先级不如贫困户，在住院报销比例、额度等方面也大不如贫困户。基础设施方面，地方为贫困户修建了通户水泥路，而许多村民则还是状况较差的土路，贫困村和非贫困村的道路情况也相差较大。

三、增强非贫困群众对精准扶贫政策满意度的对策建议

（一）完善认定标准，规范认定程序

1严格执行贫困户认定的标准，明确贫困认定标准中参考要素与认定结果的逻辑关系

基层政府及帮扶干部应该严格执行贫困户认定的标准，明确国家扶贫政策认定的贫困户是无法维持其基本生存需求的绝对贫困，而不是自觉困难而实际无生存问题的家庭。在贫困户的评估和回头筛选中，被评为五保、低保户的孤寡老人、孤儿、患有重大疾病或残疾，丧失劳动能力导致无生活来源的绝对贫困户相对问题较少，对其进行帮扶也不会引起非贫困村民的意见，应该重点筛查村庄内数量较多的相对贫困户，特别是贫困村内的相对贫困户，因为贫困村内的贫困户名额往往较多，容易吸纳一部分在村庄内相对贫困但生活水平超过国家扶贫标准的家庭被评为贫困户。

上级政府制定贫困户评定标准时应该明确参考要素与认定结果的逻辑关系。要将收入与其他要素在贫困户评定中的权重关系予以明确。要针对各种要素的考核制定更为细致的考核标准。要根据收入与其他各要素之间不同的权重，建立科学评估家庭困难程度的计算公式。使基层干部可以根据不同要素的情况进行贫困程度的量化计算，并将评估的计算过程以及计算结果进行汇总，划定符合贫困户评选条件的家庭并在全村公示。对于持有不同意见的村民要结合不同指标得分以及计算过程进行耐心解释，增强贫困户评选环节的透明度，消除村民对于干部在评选中存在暗箱操作的猜疑。

2加强对于帮扶干部的培训教育，强化贫困认定工作的程序正义

强化基层干部在贫困户认定工作中的程序正义意识。通过进行行政法律法规以及现代行政观念的教育，使基层干部认识到程序正义与结果正义同等重要，并且了解程序正义对于促进科学结果的产生以及保护干部自身免除责任的重要作用。设立相关考核制度，对于考核中发现的不遵守程序的基层干部要予以批评，责令其改正工作方式。对于因为程序不当而造成严重问题的要依法依规追究其责任，宣传反面典型使基層干部充分意识到程序正义的重要意义。促使基层干部严格贯彻执行贫困户自主申请、贫困识别、民主评议以及结果公示的工作流程。要严格遵循认定程序的先后顺序，避免先定贫困户名单再补齐认定程序。要发动村民更多的参与到评定工作中，对于存在异议的贫困户的认定，要坚持集体讨论达成共识后再予以认定，通过吸收村民加入认定程序推动其对认定结果的认同。要在不同的程序进行过程中及时公布工作状况，要对相关认定结果予以广泛公示宣传，并虚心接受村民的监督检举，坚决不能对关心公共事务的村民进行打击报复。

（二）控制帮扶标准，避免超标“造富”

基层政府及扶贫干部在进行贫困户帮扶的过程中要紧扣中央制定的脱贫保障的基本标准，即“一超，两不愁，三保障”：收入超过国定贫困线，不愁吃、不愁穿、住房有保障、医疗有保障、教育有保障。避免贫困户通过接受过高标准的扶贫导致各方面生活水平远远超过非贫困户，成为农村的“特权新贵”，激起生活被其超越的非贫困户与其的矛盾。严格禁止各同级政府间对扶贫标准进行攀比的政绩锦标赛，避免公共财政不必要的浪费，非贫困户对贫困户享有超过其待遇的不平衡感，以及贫困户以贫为荣陷入保障陷阱。使帮扶干部转变帮扶观念，明确政府只是针对贫困户脱离贫困标准的特定困难进行帮扶，并不是有资源都要无条件的投入到贫困户身上，贫困户脱离贫困之后要想过上高标准的生活根本还是要靠其个人的奋斗。通过以上举措，使贫困户通过扶贫排除现实困难后，能够与非贫困群众站在同一奋斗起点，与非贫困群众在公平的环境下为获得美好生活付出同等的努力，实现农村整体精神风貌的好转。

（三）推进城乡基本公共服务均等化

针对部分非贫困群众因为享受不到贫困户的部分基本公共服务而产生的不满情绪，解决办法并不是削减贫困户享受到的较为全面的公共服务，而是在实现贫困户生活有保障的基础上，逐步推进城乡基本公共服务的均等化，使所有农村居民普惠受益。

各个公共服务提供部门应该转换思想，从原本“头痛医头脚痛医脚”的发展部门业务，向创造环境使得全体公众获取本部门服务的机会均等转变。通过改革促进贫困地区的公众通过低成本公平的获取教育、医疗、卫生以及基础设施服务。

当所有贫困地区的公众都能不经由特殊照顾政策，而充分公平的享有基本公共服务，非贫困群众也就达到了内心的平衡，不会再嫉妒贫困户享有的各种公共服务保障了。这将会促进所有农村居民满足感、幸福感的提升。

（四）乡村振兴与深化改革并举，内外合力共同促进乡村社会的繁荣

执行乡村振兴计划，激发农村社会的内生活力。完善乡村的基础设施建设，改善生产生活条件，创造良好的投资环境。进行农业科学技术推广教育，培养现代职业农民，提高农业生产的技术水平。根据地方环境特点制定特色产业发展计划，增强地方产业的竞争力，增加农民收入。加强生态环境整治，创造良好的自然生态以及人居环境。

通过农村体制改革建立规范高效的土地流转制度，吸引外部资金注入乡村的建设发展。以灵活的土地政策使土地流转更为方便，吸引更多资金项目投入广大农村地区。以现代农业技术以及管理手段的应用促进土地生产力的提高，提高农业产业的产值，创造就业机会。以丰富的就业机会促进有劳动能力的农村人口在本地就业，获得更高的收入。通过职业化农民收入的提高，促进农村消费市场的繁荣。以农村市场的繁荣促进农村本土城镇化的发展，促进公共服务的改善以及更多岗位的产生。

通过乡村振兴以及深化农村体制改革并举，形成乡村内生活力和外部资源投入相互促进的良性循环，可以使农村地区的居民获得更充裕的资金，更先进的技术，更宜居的环境，更广阔的市场以及更多勤劳致富的机会。通过追逐致富的机遇，提升农民的思想境界和人生格局，改变其长期以来“等、靠、要”的贫穷落后观点，坚定其依靠自身力量获得幸福生活的信心，最终使其不再因为得不到政府的最低限度的扶助而心存愤懑。

（五）加强农村的精神文明建设

针对部分农村群众思想消极、精神空虚，认知观念自私狭隘的问题，应当加强农村的精神文明建设。为农村居民提供更多视野广阔、格调高雅、教育意义强的文化产品及活动，解决农村居民精神空虚的问题，提升农村居民的思想境界和个人修养。加强农村的移风易俗工作，通过宣传、教育、执法等综合措施，引导农村居民摒弃酗酒、赌博、铺张浪费等恶习，将更多精力放到通过奋斗改善自身生活的事业上。对于农村社会中普遍存在的消极心态进行疏导，开展社会主义核心价值观的宣传教育，使农村形成比富不比穷，比勤不比懒的良好社会风气。避免不良的文化环境成为贫困心态滋长的温床，避免非贫困群众因精神贫困而对自己没有享受扶贫待遇产生不满情绪。

（六）通过教育引导与制度约束，帮助“懒汉”贫困户改变旧面貌

1帮扶必须与教育相结合，提升贫困户的思想文化修养

扶贫要先扶志，通过谈心找到贫困户的精神“短板”，再通过思想教育对症下药。首先要引导贫困户树立自主意识，强调只有贫困户自己才是自家脱贫的根本负责人与受益者，同时积极寻找并宣传脱贫典型榜样，宣传国家对于自主脱贫的支持政策，帮助贫困户坚定凭借自身奋斗实现美好生活的信心。在此基础上，要引导贫困户树立感恩意识，引导其感恩党、政府与社会的帮助，并积极配合党和政府的各项工作，不可因为贫困户身份而自觉骄傲、沾沾自喜，更不能自恃是国家重点扶持的对象就对干部和乡邻蛮横无理。要以生动形象的方式向贫困户宣传社会主义核心价值观，引导其与社会主流价值观念接轨，最终重新得到社会的认同。通过自主意识以及感恩意识的树立来实现扶“志”，使贫困户通过自我奋斗最终实现个人价值与社会价值的统一。

扶贫要先扶智，通过先进科学文化知识的传播教育来驱逐愚昧落后的观点。首先要破除贫困户对于教育的轻视心态，使其认识到教育对提高其自身及后代生活质量的重要意义。要严格落实九年义务教育制度，不论何种原因退学，对没有享受到义务教育的适龄儿童，都要采取强制的措施保障其受教育。要注重职业技术培训，尽量举办多样的就业创业培训，依据贫困户的意愿教授其实用技能，并将教育培训与就业帮扶结合起来，尽量与企业对接在培训结束后提供给其相应的就业机会，保证其学有所用，尝到学习的甜头，从而激发其进一步学习的热情。积极吸引人才回乡创业，培养掌握高技术的新型农民与现代农业产业，使其在农村经济的内生发展中发挥模范作用。

2通过创立制度强化扶贫工作中贫困户的个人责任

扶贫工作需要激发贫困户的个人积极性，这就需要使其思维方式从以往无条件的接受政府单向度的救济，转变为既享有接受政府扶持的权利又必须负起发展自身的主体责任。部分“懒汉”贫困户思维方式的转变不可能一蹴而就，不能只凭干部工作与贫困户自觉，还需要有制度的强力保障。一些地区出台的贫困户“歇帮”制度，对经过干部悉心帮扶教育，仍不思进取，不改恶习的贫困户，采取暂停帮扶的措施。此举可以起到惩戒警示作用，避免争穷比懒、心无感恩的不良风气滋长，同时也可给非贫困群众带来心理平衡，最终促进农村整体精神风貌的改善，值得更多贫困地区借鉴。

许多地方借鉴“以工代赈”的思路，设立就业扶贫公益性岗位。政府给有就业愿望和劳动能力，但在本地缺少可以发展的主业，且因特殊原因无法外出务工的贫困户安排老弱看护、治安协管、道路维护、林木看护、保洁绿化等公益性工作，并支付其劳务费用。这一做法既可以稳定增加贫困户的收入，帮助其克服不劳而获的消极心理，也可以使非贫困群众实现心理平衡，在农村中强化按劳分配、勤劳致富的良好社会风气。

四、结论

实践已经证明，精准扶贫是人类文明史上正在发生的伟大奇迹，对于全面建成小康社会和实现“中国梦”具有重大意义，我们应该充分肯定精准扶贫取得的巨大成果与深远意义。但是，“他山之石，可以攻玉”我们也应该充分重视收集群众的不同意见，从中对自己工作中可能存在的不足进行反思借鉴，促使我们的精准扶贫事业不断完善，获得更多人民群众的认可与支持。

非贫困群众对于精准扶贫政策的不满，部分源自于扶贫本身，即政策制定问题和政策执行偏差，还有一部分源自于农村经济、文化、公共服务落后等现实状况与精准扶贫政策存在不协调引起的非贫困群众心理失衡。因此解决的路径也应一分为二，一方面完善政策制定，规范政策执行;另一方面要抓紧对农村落后的经济、文化、基本公共服务状况进行改变，满足农村群众对于美好生活的普遍需求。

展望未来，我们应该看到精准扶贫是我们国家开发振兴乡村的第一步。2020年实现全部贫困人口脱贫的目标后，还应该对农村的经济体制改革、基本公共服务供给、精神文明建设给予更大力度的支持，充分释放农村地区的巨大潜力，以实实在在的发展切实增强农村居民的获得感与满足感。

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