●梁建华

一、引言

浙江省温州地区民间资本充裕，民间投融资行为历来非常活跃。据2018年统计，民间资本总量目前超过6328亿元，且每年以13.89%的速度增长。但是，由于缺乏有效的监管和引导，不少民间投资行为存在无序和投机化倾向，甚至存在违规违法开展“地下”融资现象。虽然民间金融能在一定程度上缓解当前民营中小企业融资难的压力，但是其中的非正规民间金融的规范及引导问题向民间金融地方监管体系提出了新的挑战。2012年3月28日，在由温家宝同志首提在温州设立金融改革试验区以来，温州金融改革中的民间金融规范化发展一直是政府重视的金融改革中的重点内容。通过分析温州民间金融与其地方监管体系建设的相关数据，可以为民间金融的健康发展及监管体系建设与促进经济增长之间的关系研究提供参考依据。因此，通过建立完善的民间金融地方监管体系来促进民间金融规范化发展，有利于提高民间金融监管的针对性，对于发现一条适合我国国情的地方监管体系建设道路，具有较强的理论意义。

二、民间金融地方监管体系概况

民间金融是处于正规的官方的金融监管之外的金融行为，是与正式金融体制范围内的官方金融相对的金融活动。从交易的主体和对象上看，民间金融是与民营企业等得不到正规金融支持的经济行为人进行非正式金融交易的金融工具。民间金融不同于诈骗钱财、洗钱等非法的活动，应受到保护，并规范其发展。

民间金融主要分为三类，即合法、非法和界于前面两者之间的民间融资行为。股权融资、债权融资等受法律保护的属于合法的民间融资；洗钱等危及社会经济发展的诈骗行为属于非法的民间融资；属于不明显与相关法律相违背又有利于社会经济发展的融资行为主要包括民间合会、民间金融经纪人（资金中间人）、私人钱庄、民间集资、典当行以及私募基金。对于以上三种民间融资行为，政府应当给予适当的支持及规范的引导，加强民间金融地方监管体系的建设，促进其合法发展。

三、温州民间金融地方监管体系的现状

（一）金融监管体系以中央为主导，地方政府控险能力有限

就目前监管体系而言，虽然“一行三会” 能依法行使其监管职能，但除人民银行以外的银监会、证监会、保监会没有在地方设立较为完整的机构，尤其是在县及以下区域的监管覆盖面还比不上小额贷款公司、乡镇银行等地方金融机构，监管重心集中于城市，地方极易产生监管真空的现象。目前的监管格局为中央政府一头监管，大部分监管以中央为主导，地方政府针对民间融资的不良现象，只能出台基于行政手段方面的意见和办法，实际实施权力不大，中央与地方的监督协调机制还不完善。如图1所示，由于中央与地方的权责不清，温州各类金融案件频发，各类金融案件近年整体呈缓慢下降趋势，但幅度不大。

图1 2008年以来各类金融案件个案标的均值变化

（二）短期垫资破坏民间金融监管体系，不良贷款案件迅猛增长

由于温州民营企业从银行取得借款的难度比国有企业大、借款不灵活、周期长，而民间借贷比较灵活，能满足企业短期内的资金需求，不少企业都选择通过民间借贷取得短期借款，使得短期垫资行为在民间金融市场逐渐趋于活跃。但缺乏有效的监管与引导，容易导致高利贷的滋生以及金融市场的混乱。近年来，温州个别地区不断出现逃废债的企业，这些企业往往会在破产前出现大规模融资及大量购买奢侈品等现象，使得一些发展形势较好的企业，在担保及互保的作用下也可能被拖垮。

尤其引起人们关注的，是不良贷款案件迅猛增长。2016年，温州市不良贷款余额约217亿元，比2014年降低了83亿元，但仍在高位运行，形势依然不乐观。2017年第四季度，随着对金融类犯罪的打击力度加码，累计处置不良贷款48.36亿元，比上年同期多处置24.69亿元。

图2 近年来温州市银行不良贷款和关注类贷款情况示意

（三）温州金融监管中心重建民间金融环境

温州金融改革办通过服务中心进行借贷登记的理念潜移默化的深入人心，这有利于降低借贷风险，促进融资环境的稳定，该举措还明确了温州市、县两级政府地方金融管理部门为民间金融监管主体，负责指导、监督及管理本地的民间金融，建立沟通协调机制。2014年3月1日，温州实施了全国首部规范民间金融的地方性法规《温州市民间融资管理条例》后，仅7个月的时间，温州民间借贷备案共3495笔，主动登记备案额高达44.99亿元，平均登记备案每笔金融为128.73万。由此可以看出，该条例的提出有利于通过法律来防范融资风险，重建受到 “温州老板跑路潮”影响的民间金融环境，维护民间金融的秩序。

四、温州民间金融地方监管体系存在的缺陷

（一）地方监管机构权责不明，缺乏规范管理

改革开放以来，民间金融极大地促进了地方经济的发展，但是各地民间金融的监管机构普遍缺乏规范化的管理。一方面，权力集中在中央，责任集中在地方。由于目前中央监管部门采用中央的垂直监管体制，导致大部分的权利掌握在中央手里，中央政府与地方政府权责分配不平衡，以及尚未完善的监督协调机制使得地方监管机构权责严重脱节，监管力量日趋薄弱，更有甚者出现部分地区监管真空现象，各监管部门相互推脱责任。另一方面，随着民间金融的快速发展，地方政府的监管机构对当地金融的监管积极性逐渐提升，中央与地方监管权力趋于一致，从而容易出现多头监管的现象。

例如，从近几年温州市民间借贷案件数量可以看出，民间借贷标的虽呈缓慢下降趋势。但民间借贷案件数仍是偏高，2016年甚至有回升迹象。究其根本原因是地方监管机缺乏规范管理，地方监管机构基本采用设立金融工作办公室的办法来弥补“一行三会”为主的监管体系的缺陷。

图3 2008年以来民间借贷案件收案情况动态变化

（二）民间金融监管的法律法规约束力度不强

就目前而言，《民法通则》《商业银行法》《刑法》以及《公司法》和《合同法》等相关法律法规对民间金融的地方监管有略微的解释，并且多为原则性的规定，实际的操作性差。法律对于民间金融的监管基本依赖于司法解释，无法保证民间金融地方监管的有效性和合理性，法律约束力度不强并且效力较低。在地方政府配合银监会打击非法集资犯罪活动中，民间金融和非法集资的界线模糊同时缺乏对非法集资的认定明确条例，就连专门监管金融的《中国人民银行法》以及《银行业监督管理法》也没有对民间金融的活动主体和法律地位作出规定。这些法律法规对民间借贷合同的内容以及民间借贷双方的权利都缺乏强有力的保护，有一定的滞后性。2014年3月1日正式运行的《温州市民间融资管理条例》尚待完善，不足以完全解决温州民间金融的监管问题。

（三）民间金融市场准入体系建设不完善

由于民间金融的市场准入体系建设不全面，近年来温州资金纠纷和诈骗案件频繁爆发。市场环境竞争不强烈，金融业资源配置效率低下的情况要求民间金融进入正归金融市场，但是对于民间金融机构能否设立、设立的条件以及其业务范围的界定还没有明确的规定，民间金融的市场准入机制建设不全面。从温州近几年非法集资案的发生数来看，2008—2016年呈猛烈上升趋势，2015年与去年相比接近翻倍，甚至2016年差不多过百，而2017年浙江省受理非法集资案件中温州和金华就占其中的一半（见图4）。民间金融机构在发生融资行为时，巨额交易的融资行为一直处于合法与非法活动之间，不少非法组织会乘民间金融市场准入机制的空隙，开展非法集资的活动，这种鱼目混珠的现象有一部分原因是由市场准入机制不完善导致的。

图4 温州市非法集资犯罪收案统计

（四）金融中介机构违法经营，监管难度加深，监管成本高

随着民间金融机构中越来越活跃，越来越多的民间金融机构加入到中介行业。无可厚非的是其中掺杂着一些非法金融机构，它们高举民间金融机构的旗帜，并且以投资理财的名义进行非法集资活动，对混乱的民间金融市场造成更大的不稳定因素。温州频繁爆发的具有较强隐蔽性的非法集资案件占浙江省案件的大部分比重，中介机构以代理理财、咨询服务等名义非法吸收大量资金。例如，2017年11月温州拥有565个主持用户的网站，非法吸收公众存款高达5100万元，其中，集资诈骗1600多万元。

中介机构乘中央与地方在监管时的一些不协调以及监管不力之际违法吸收资金，并转而贷给其他民间金融活动主体来赚取其中的差价，从而加剧民间金融活动的风险。目前法律法规对集资行为是否合法没有做出明确的规定，只是根据事件发生以后的结果断定是否违法，这在一定程度上加深了民间金融的监管难度，那些实体金融中介机构以及网贷机构导致的非法集资现象使得温州民间金融地方监管成本提升。

（五）地下灰色金融发展缺乏自我约束力，扰乱社会秩序

图5 正规金融与温州民间金融贷款利率对比图

灰色金融是指那些非法的，但其合理性能促进经济发展的民间金融活动，它作为温州地下金融的主要形式，将吸收资金以及转出资金之间的利率差额作为自身收入，与黑色金融相比较而言，地下金融中只有5%的机构不属于地下灰色金融，它的数量基本过万。民间金融机构是以营利为目的的。在缺乏规范性管理的情况下，为赚取高额的收入，部分民间金融机构会进行洗钱等违法犯罪活动。近年来，民间金融机构不断进入担保行业帮助中小民营企业解决融资难问题，但部分金融机构经不住暴利的诱惑，悄悄转变为高利贷机构并以高额的利息率吸引进大量的存款存入，然后加高利息放贷给中小民营企业，从而为自身获得巨额的收益。通过图5可以看到正规金融的贷款利率明显低于民间金融的贷款利率且均在4倍以内，但是温州民间借贷市场中高利贷的利率却远高于民间金融，最高是民间金融贷款利率的8倍。它们牟取暴利行为，容易诱发一些经济纠纷，导致社会不稳定因素增加，扰乱社会秩序。

五、温州民间金融地方监管体系建设的对策

（一）完善中央与地方的监督协调机制，温州推行横纵联动的监管方式

通过以下几方面理清中央与地方的关系：首先，中央与地方要明确基本原则。在监管各地方民间金融时，根据权责一致的原则、成本效率的原则以及多层分权的原则，充分调动中央与地方的工作积极性。其次，建立政府监管体系的格局。努力建立起一张以中央与地方相结合的，覆盖面完整的民间金融监管网，其中，人民银行代表中央政府进行监管，地方金融工作办公室代表地方政府进行监管。再次，明确监管的职责分界。中央应该避免“一刀切”的监管情况，根据温州的实际发展情况，授予地方政府相应的监管权力；地方应该建立金融工作办公室。最后，建立横纵联动协调机制。2016年8月，“市—县—镇（街）—村（社区）”的四级金融风险管控机制首先在温州试行，将全省网格化管理，把监管下沉到社区，通过网络平台实时监控金融市场的主体、理财产品、金融信息等。

（二）调整法律法规，创造良好的民间金融环境

在没有太多规范民间金融发展的相关法律法规的情况下，地方政府监管机构可以通过以下几方面来健全和调整法律法规：第一，制定专门的、有针对性的法律法规来确定民间金融的合法性，对灵活多变的民间金融适当的放松管制力度，从而促进民间金融的阳光化发展，引导其逐渐从地下转移到地上发展。第二，在已有的几部涉及到规范民间金融发展的，不同层次的法律法规的基础上进行适当的协调，分清民间金融中合法部分与非法部分的界限，降低矛盾发生的可能性，从而为民间金融地方监管提供有效的法律依据。第三，调整与民间金融相关法律法规中对于民间金融的激励以及约束力度，通过法律来保障激励机制的贯彻落实，从而使得民间金融的地方监管与激励相容。第四，完善对民间金融信息的披露的法律法规，从法律层面提高民间金融活动主体的公开意识，以此建立民间金融机构的社会公信力，从而有利于监管机构监管。

同时，温州的民间融资行也将一步步得到规范化引导。根据2018年数据统计，民间综合利率水平下降到16.45%；金融机构的不良贷款率下降到1.25%，民间金融环境趋向良好。

（三）建立民间金融市场准入机制及风险防范机制

建立市场准入机制应该以因地制宜为原则，针对不同的民间金融机构的活动主体，应该设立相应的市场准入制度。温州的民间金融机构主要以小额贷款公司和私人钱庄为主，经过市场准入机制规范其合法地位，通过学习正规金融的管理方式对其进行监管。降低市场准入的门槛应以完善对高利贷的认定条件为前提，以温州的地方金融机构贷款的同档次以及同时期的最高实际利率的2倍为标准认定是否属于高利贷，从而在放宽市场准入条件下，规避高利贷等非法融资活动进入金融市场，允许地下钱庄等比较规范的大规模民间金融机构进入正规金融市场。

风险防范机制主要包括两方面内容：第一，建立存款保险制度。建立存款保险制度能使存款保险机构在银行等金融机构出现经营问题时向存款者支付一定的赔偿款，通过存款双方以及政府共担风险。第二，建立民间金融信用担保体系。一方面，实行信用担保制度。另一方面，建立民间金融的征信平台。通过“温州指数”反映真实的民间借贷利率，对民间金融借贷双方的信息进行共享，从而防范并降低风险的发生率。

（四）银行代理监管，构建多元化地方监管体系

相较于中央政府采用派发大量人力、物力来分级设立地方监管机构对民间金融进行监管，而且仅仅是对地上金融机构是否合法经营进行清查的方式，商业银行代为监管能够节约大量的监管成本，并且也能使得民间金融中介机构自愿加入监督和接受监管。因此，想要处理好金融中介机构等民间金融机构的违法经营状况，银行代理监管是十分有效的途径。明确对商业银行代理监管和政府机构监管的范围进行划分，均衡商业银行的权利与义务，避免再次出现监管权责不明，权责不对等的尴尬监管局面。

面对多种形式的民间金融和地区的差异，可以采取多元化的地方监管体系来对温州各地民间金融进行差异化的监管。第一，对于有非法行为和不符合条件的金融中介机构等民间金融，应予以打压和取缔。第二，对于比较正规的金融中介机构和正常形式的民间金融活动，应予以支持和保护，并且通过法律等途径加以规范。经过以上监管方式，能防范和化解民间金融活动中的风险，促进金融中介机构的健康发展，从而稳定地方经济。

（五）实行行业自律监管模式，推动民间金融自我管理

通过温州民间金融活动中逐渐形成的习惯和不成文规定，建立起民间金融的内部自律监管机制，能够使其具有高效的监管优势，协调民间金融内部各组织机构之间的竞争。地下灰色金融机构是在经济市场发展过程中自发形成的产物，从中建立起温州民间金融协会，并由各个处于地下的民间金融机构提供自身的信息后交由温州民间金额协会管理，有利于建立起信息共享平台，增强监管的透明度。此外，温州民间金融协会要设立与完善激励与惩罚机制。

实行温州民间金融活动的行业自律监管模式的同时，民间金融机构对自身应该不断加强管理。通过不断的规范自身的融资行为，完善自身的信誉等推动民间金融自我管理，提高自我约束力，从而逐渐适应民间金融的阳光化发展。在处理地下灰色金融的发展问题时，要形成温州民间金融的行业自律监管与民间金融的自我管理相结合的监管体系，相互支持与配合，促进民间金融的健康发展。

注释：

①指我国法律规定的金融市场监督管理者，它由中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会和中国保险监督管理委员会构建而成。

②“逃废债”是一种民事违约行为，有履行能力而不尽力履行债务的行为就是“逃废债”。