【摘 要】 出于保護农民利益和促进经济发展的目的，我国提出农地三权分置政策。文章首先探讨了对三权分置制度进行法律构建的必要性，其次明确了三权分置体系下各项权利的属性和内容：于权利属性而言，农地承包权和农地经营权应当设定为用益物权;于权利内容而言，承包权包括对于权利标的物的占有、使用和收益的权能，还包括新设经营权;农地经营权作为一项用益物权，也包括占有、使用和收益的权利，同时对于经营权本身权利人享有处分权，如转让权、租赁权、入股权、抵押权等内容。

【关键词】 农地三权分置;农地承包经营权;农地承包权;农地经营权

一、有何必要对农地三权分置制度进行法律构建

根据当前国内经济形势和国际经济走向，农村需要进行集约化、规模化经营，使在城镇化过程中逐渐减少的农村土地资源达到最充分的利用，以实现农村经济的快速发展。当前社会下，农村与城镇发展不平衡，越来越多的农民进城务工，但又由于我国现在的城镇化建设不是很充分，城市百姓日常生活获得充分保障仍有困难，入城谋生的农户们的日常生活保证有诸多弊端就不可避免。多数进城务工农民在城镇没有充分的生活保障，进城之后不敢放弃承包经营的土地，因此导致农村土地荒废待耕和土地耕种分离破碎的现象，这不符合经济发展的需要，出于保护农民利益和促进经济发展的目的，我国提出农地三权分置政策。三权分置政策是为了更好的保护农民的利益，将土地承包权与土地经营权分离，承包权保证农民的承包资格不被非法剥夺，土地经营权保障农民对于承包土地的经营生产收益，严格保护承包权的底线，提高经营权的自由流转，一方面保护利益一方面促进生产。这是三权分置的宗旨所在，不应分离宗旨直接争辩法律制度的构建。

实现农地规模化经营取决于两大因素：一是经营风险与成本的可控性;二是经营主体的权利获得依法保障。两权分离制度下，土地承包经营权的转让受到严格限制，农地流转多数情况下只能通过租赁方式得以实现。由于债权具有相对性不得对抗第三人。经营权能设定者能将已经设定经营权的农地再次为他人设定经营权，先在经营权能人不能排斥后来经营者取得权利。其所能采取的救济只能是向经营权能设定者主张违约责任。因此，农地经营者负担的经营风险与防治危险就会加大。以出租手段实现的农地规模化经营受限于出租者与农地所有者的机会主义行为，农地经营者权益很容易受损。土地债权的流转过程中，承租人展开破坏性等生产以追求短期效益亦有可能。从管控经营风险的角度出发，经营者亦不会对承租农地进行长期投资以增强土地生产能力。就租赁法律关系而论，经营者享有的始终是债权，由于债权模式下的农地流转不具有公示性，农地多次流转后，权利归属难以有效确定，极易导致纠纷。众所周知，债权只能作为质权标的，债权性经营权的融资担保功能仅仅可通过债权质押的手段实现。依据《物权法》第224条和第229条的规定，权利凭证的交付或办理质权登记是权利质权的成立要件，以土地承包经营权为客体的权利质权无法通过交付权利凭证或通过办理出质登记的方式加以设定，这不利于农地融资功能的发挥。因此现有法律制度允许农地流转，确有必要新增权利。

二、农地三权分置制度中各项权利有什么样的属性

据我国《物权法》的规定可知，我国农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。我国现今农村土地制度中土地的所有权和土地承包经营权是相分离的，土地承包经营权在《物权法》第三编第十一章专章进行规定。所谓土地承包经营权，是指自然人或法人占有集体所有或国家所有的土地从事农业生产经营活动的权利，因此土地承包经营权属于用益物权。根据国家政策的规定，三权分置是将之前的土地承包经营权分离为承包权和经营权，以形成所有权、承包权、经营权三权相分离的农村土地制度。由此可见，三权分置下的农村土地承包权和农村土地经营权是由现在农村土地承包经营权衍生而来，农村土地承包经营权在权利属性上是用益物权，新分离出的土地承包权和经营权亦属用益物权。

三权分置之下，农村土地所有权仍然为村集体所有，所有权不发生改变。改革开放的年代，对农村土地的改革中未变动土地所有权，将土地承包经营权从所有权中衍生出来，如今进行新一轮的农村土地制度改革，我们可以采取同样的改革思路，在不变动土地承包经营权的前提下，从中再衍生出土地经营权，如此土地经营权与土地承包经营权便是一脉相承的，当然属于用益物权。

另一方面从用益物权的特征来证明土地经营权属于用益物权，用益物权是非所有人对他人占有之物所享有的占有、使用、收益的排他性权利。农地经营权是以农地为权利标的一种物权，土地经营权利人并不享有标的物的所有权，但仍然可以对标的物进行占有使用收益，可见农地承包经营权与用益物权的特征相契合。如果将农村土地的承包经营性的权利定性为债权属性，由于其自身不可避免的缺陷，不利于现在农业、规模化的生产经营需要，不符合三权分置的设立初衷，因此，三权分置之下，土地承包权和土地经营权在权能属性上仍须为物权。

三、农地三权分置制度中各项权利的来源是什么

根据国家政策的要求，在灵活土地经营权的改革过程中，不应转变或者毁坏农民对集体土地的承包权。农地三权分置制度的土地承包权强调农民的成员属性是农民承包资格的基础，土地经营权侧重农地财产性属性。据上所述，我们在三权分置的权利设置中，可继续使用两权分离模式的思路：农地两权分离是在土地所有权中衍生出土地承包经营权，用益物权属性的土地承包经营权源于土地所有权;农地三权分置下，根据国家政策，我们可以从两权分离模式下的土地承包经营权中分离出一个新的用益物权，这样一来，新增的农地经营权则为原有土地承包经营权衍生出的新权利，土地承包经营权是新增土地经营权的权利来源，承包权则是对土地承包经营权的全面继承，依然是以成员资格为权利来源;或者是将两权分离模式的土地承包经营权一分为二，分为土地承包权和土地经营权，土地承包经营权的绝大部分内容便由土地承包权承继，原来的土地承包经营权并没有消失只是换了一种形式存在，土地承包经营权中的经营性权利部分由土地经营权继承，两权分离模式下的土地承包经营权成为了农地三权分置下土地经营权的权利来源。不论使“一权生一权”还是“一权分两权”，这都是直接根据国家的相关政策进行的法律权利构建，不仅符合政策的思想要求同样符合政策的文字要求，并且其权利属性也同样能根据权利来源得以解释，也便于形成相关的民事法律理论，同样于和实践制度的衔接有益，于节约立法司法成本有便。据上述对土地经营权的权利来源的分析，可知土地所有权是土地承包权的权利来源，这一判断是根据现行两权分离模式中土地承包经营权的权利来源得到论证的。这一判断仍然保留土地承包经营权的存在，新增土地经营权为用益物权，与原有的物权属性相同，并且权利标的物一样。

农地三权分置实际上是在保持农地由农村集体经济组织所有不改变的基础上，将“土地承包经营权”分离为“农地承包权”和“农地经营权”，从而形成了所有权、承包权和经营权的“三权分置”体系。在这一体系之下，土地承包权的权利来源，是基于农户的成员属性。研究我国农村土地制度的发展我们可以知道，农民基于成员资格失去所有权，转而享有土地承包经营权，以此保证农民利益不被侵犯。在新时代农村土地承包制度的改革过程中，土地承包权的权利来源应当和土地承包经营权一样，是基于农民的成员资格。不同的是，所有权与土地承包经营权两权分离模式下的土地承包经营权包括承包资格的确定和经营权能的同时运行，即一个权利多个权能，丧失最初的源权利，其他权能亦同步消失;三权分置模式之下，土地承包权主要强调农民的资格问题，但是土地经营权不再是承包权下的一个权能而是一个独立的权利，在不享有土地承包权的情况下，仍然可以获得土地经营权，打破原来依附于源于成员属性的土地承包经营权的局面。

农地承包权作为成员权的子权利，有着专属性特征，成员资格是其发生与存在的基础，不允许转移给其他自然人或法人组织，换言之仅有农村集体经济组织的成员具备承包土地的资格，进而享有“土地承包权”，若自然人从该农村集体经济组织脱离便丧失该资格，亦失去了农地承包权。农地经营权是农村集体经济组织成员对所在集体的土地享有的一种用益物权，并对土地享有所有权，其具有财产性，不受限于成员权，具有独立性，可以有序流转。这就意味着农村集体经济组织内外的所有自然人或法人，都相同的享有农地经营权的权利内容，并不局限于集体经济组织内部成员。由此可见三权分置下所有权、承包权和经营权三权有着不同的权利来源、不同的权利主体以及不同的权利内容，即使同一权利主体对同一个标的物同时享受经营权和承包权，也是享有的两个完全不同的权利，这样便不会违反一物一权的原则。

四、农地三权分置制度中有什么样的权利内容

根据上文论述，三权分置模式之下，土地承包权和土地经营权虽然权利来源不同，但是权利属性相同，二者均为用益物权。在此说明，两者的权利来源与具体的权利内容并没有相互联系，也就是说权利来源不影响权利内容的构成。土地承包权在权利属性上为用益物权，毫无疑问，用益物权包括占有、使用和收益的權能，土地承包权作为一项用益物权，对于权利标的物，当然享有占有使用和收益的权能，值得注意的是，在上文的论述中，承包权源于成员权，主要强调权利主体的资格问题，但并不说承包权就是一项“成员权”或者“资格权”，承包权存在的意义不是为了赋予农民一个承包资格这样无实际意义的权能而已，其存在的意义应当根据其用益物权的权利属性而实现。承包权主体对于其确权的土地当然享有占有、使用、收益的权能，同时也天然的享有经营权，在承包权人由于某些原因不能再直接占有、使用和收益其享有的权利标的物之时，可以将其享有的经营权出让给其它土地经营权人，此时土地承包权人对于土地经营权是间接占有，以此实现三权分置放活经营权的政策初衷。若土地承包权仅为一个资格性的权利存在，其权利内容除承包资格之外不含有其他权能，在三权分置背景之下，特别是土地经营权的设立，无论是集体经济组织成员还是其他自然人或法人，无论是否享有成员权和“农地承包权”，均可获取“农地经营权”。如此一来，若承包权的权利内容仅为资格权，其下无其他权利，那么土地承包权便不具有存在的必要性，也就不能够实现三权分置的政策价值追求。因此农地承包权的权利内容不仅包括承包资格，还包括对标的物的占有、使用、收益，还应包含经营权。

土地经营权作为一项用益物权，同一般用益物权一样包括占有、使用、收益三项权能，不包括处分权，但对于享有用益物权的权利主体来说并未丧失处分权能。用益物权不享有处分权能的前提是对于权利标的物不享有处分权能，但对于用益物权本身的处分并不是当然全部不享有。对于农地经营权这一财产性用益物权，权利人对于权利标的物土地本身，当然的享有占有、使用和收益的权能，也当然的不享有对土地的处分权，因为农地经营权人对于土地不享有所有权，但是对于农地经营权这一用益物权本身，是可以处分的，权利人因其享有农地经营权，便对这一权利享有所有权，因此亦对其拥有处分权，也就是说农地经营权人可以将自己的经营权进行抵押、入股、融资等处分行为。特别是对于享有承包权而享有经营权的农民而言，为了充分实现自身权益的最大化，农民可以将其经营权进行入股、抵押、融资等处分行为，这样才能达到放活农地经营权，以促进农村经济集约化、规模化的经营，更好地实现三权分置的政策价值和制度价值。

在农地三权分置下，于权利属性而言，农地承包权和农地经营权应当设定为用益物权。在从权利内容的构建上进行设计，承包权同一般用益物权一样，首先包括对于权利标的物的占有、使用和收益的权能，其次还包括新设经营权，但是这一经营权在农户不将其出让的情况下并不体现出来。农地经营权作为一项用益物权，权利人当然的对权利标的物享有占有、使用和收益的权利，同时对于经营权本身权利人享有处分权，这一处分权是对其所享有的经营权的处分，包括转让权、租赁权、入股权、抵押权、继承权、赠与权等内容。如此设计的农地相关权利符合国家政策和经济发展的需要，将农地经营权的权利内容明确化，特别是对于经营权本身的处分权的肯定，符合现阶段的农村经济发展形势。

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【作者简介】

刘珍杏（1993—）女，汉族，河北衡水人，天津商业大学研究生，研究方向：民商法学.