奚慧建

【摘要】由武汉爆发并蔓延的新冠肺炎疫情，对我国社会经济造成了严重影响。针对本次疫情“蔓延快、涉面广、防控难”的现象，文章从城市规划视角反思，分析现阶段城市快速发展、传统规划模式、城市治理等方面存在的短板，并探讨城市规划在应对公共卫生事件方面的策略，以期对未来城市健康安全建设提供一定的参考。

【关键词】公共卫生事件;城市规划;健康安全;城市治理

庚子新春，一场突如其来的“新冠”疫情由武汉爆发，席卷全国并波及全球，造成城市“封城”、居民宅家、企业推迟复工、学校延迟开学，社会经济、人民生活遭受前所未有的严重影响。尽管自“非典”以来，国家建立了一系列应急响应措施，但在此次疫情中也暴露出我国城市在应对突发公共安全事件中存在的问题。

1、城市高速发展带来的潜在风险

1.1快速城镇化加剧城市人口集聚和空间扩张

在新型城镇化背景下，我国城镇人口规模快速膨胀，形成了城市集群化发展模式，构筑了职能互补、分工协作的区域新格局;带来了各城市间、城市内部各组团间高频率的人口流动;同时，城市空间的扩张和高强度建设，形成了大面积高密度蔓延的城市基质。这些都加大了疫情的传染风险和防范难度。

1.2高质量的交通设施增强可达性和流动性

随着高铁、机场、高速公路、城际轨道等基础交通设施的不断完善，以及居民私家车保有量的不断增加，大幅提高了时空可达性和出行机动性。但也促成了大规模、跨区域且高强度的人口和要素流动，对疫情防控造成极大的压力和不确定性。

1.3城市公共卫生领域历史欠账较多

长期以来，城市建设过度追求效益和产出，对突发公共卫生事件的偶然性重视不足，导致在相关设施配置方面投入较少，致使疫情爆发时，能够诊疗收治的医疗机构数量和规模严重不足，基层医疗机构无法发挥“守门员”作用。

1.4城市治理经验和应急响应机制存在不足

经过改革开放40年的飙车式发展，我国很多城市的规模和体量在较短时间内取得跨越式发展，客观上决定了我国大城市治理经验的不足。武汉的城市治理能力在国内尚属前列，但其糟糕的防疫举措，暴露出我国很多城市普遍的治理短板：缺乏维持城市正常秩序的成熟预案、缺少协调多部门有序运作的响应机制、医疗服务应急能力不足等。

1.5生活水平的提高促进居民日常休闲与交往

随着国民经济水平的提高，休闲旅游、文化娱乐越来越成为国民生活的必需品。居民的交往与流动更加频繁，也为疫情的扩散创造了客观条件。

2、传统规划模式存在的局限性

2.1规划编制受各利益主体牵制较多

规划编制受“资本”和“权力”的影响，往往被经济利益主导作为实用主义的管理工具，形成了一种“命令--服从”的关系，导致城市规划极易偏离“以人民为中心”的宗旨。

2.2传统规划模式局限于土地空间利用

传统规划侧重于功能与土地利用为导向，单一空间思维不仅忽视了城市“易致病空间”，而且也忽略了不同人群实际活动特征与使用需求，尤其忽视了“易致病人群”的特殊性。[1]

2.3城市规划与公共卫生学科融合不足

大城市优质医疗资源集中，具有较强的区域辐射效应，造成本就紧张的医疗资源雪上加霜。究其原因，在于規划编制中“千人指标”和“服务半径”的弊端;以及两学科交叉合作的深度不足，导致发展需求和前沿理念尚未较好融合。

2.4新的规划技术和理念应用较少

基于大数据、信息化的新型规划技术手段，以及城市健康相关前沿理念探究较少;部分新型技术也局限于少量规划研究者，尚未成为一线规划师的常态化使用工具。

3、城市健康安全应急策略建议

3.1营建健康安全的城市发展规模和区域联防机制

建议积极发展卫星城，推广组团式城市布局，用以疏解特大城市的人口规模和交通压力;并在都市圈城市合作机制中，建立有效的区域联防联动机制，在一定程度上可以降低防控压力、防止意外扩张。

3.2构建“平战结合”的城市应急保障体系

3.2.1加快建设安全应急保障机制

将应急保障体系建设纳入到政府的考评体系，确保各类设施建设到位。完善应急保障的预防、动员、评价、监测和修复机制。制定城市应急预案，包括：隔离、疏散及物资配送体系规划，组建灾害防救组织和志愿者队伍等。

3.2.2补充和完善国土空间规划

在空间规划编制中，要充分考虑各种极限风险情景，保障城乡空间健康、安全和韧性;增加针对公共卫生事件的防疫规划专篇，并积极探索城市健康安全建设的相关策略，引导城市形成绿色健康的生产生活方式。

3.2.3多源“储备”应急防疫设施

定点应急医疗设施：在现行医疗卫生体系基础上，实行“平战结合”模式，即：在未发生疫情时，作为应急“储备”的医疗机构以自身为单位，平时进行人员训练、物资储备以及提供医疗服务。当发生重大“疫情战”时，即刻转为“现役”医院。[2]

战略留白空间：规划要建立战略留白机制，既为当前无法明确的重大城市事件和项目预留弹性空间;又可应对不时之需，为城市安排应急避灾设施。

其它应急空间：在设计时就要求大型公共建筑，如：体育馆、展览馆、学校等，应兼顾自身使用功能和改装为隔离病房的能力，从而提升特殊时期的应急救援效率，也避免重复建设。

3.2.4加强安全应急宣传和教育

加强重大安全事件的防控意识、公共卫生意识、应急处理能力、自救互救技能等的宣传和教育，将其作为常态化教育培训的内容。

3.3搭建融合“健康+空间”的城市智慧健康平台

基于共享分析数据，建立“公共健康+空间规划”的动态交互信息平台，关联城市居民健康状况与城市空间分布情况[3]。有利于指导疫情期间基本物资的空间流通配送;科学布局应急救治医疗体系，避免患者“医疗挤兑”;精准定位疫情分布，合理划定疫区等级和社区防控布点。实时公开信息发布，降低社会恐慌、避免“蝴蝶效应”。

3.4提升面向健康防护的基层社区治理能力

基层社区是城市治理的基本单位，要抓住“十五分钟生活圈”建设的契机，强化基层在医疗基础环节的能力水平，实现社区分散诊断与医院集中治疗的适当分离。充分发挥基层社区的动员能力，实施群防群治、联防联控，网格化管理，广泛动员群众自我防护。

3.5完善相关规范标准和法律法规

结合不同城市特点，分类研究医疗设施、应急设施的配建标准，并出台相关技术规范。加强对城市集中动物交易、宰杀场所的选址论证，设定邻避要求、卫生隔离等管控标准，并颁布相应法律法规。

结语：

纵观历史，每一场重大事件都将推动城市治理的革新。作为规划从业者，“我们无法预知未来，但可以准备未来”，要深刻总结这次疫情的教训，为未来“健康城市”的规划和建设贡献力量。

参考文献：

[1]李煜.城市易致病空间理论[M].中国建筑工业出版社，北京，2016.

[2]朱京海.公共安全导向的国土空间规划本源思考.中国城市规划微信号.2020-02-03.

[3]雷诚.直面“新冠”疫情的城市规划反思.中国城市规划微信号.2020-02-07.