摘 要：兵团自承接2190项行政职能和行政执法权以来面临依法行政能力不足等问题，新形势下做好承接和转变行政职能行政执法权的工作需从树立依法行政理念，深化兵团机构和职能的配置，优化完善行政决策程序，推进政务公开，健全监督机制，规范管理内部事务加强对工作人员的培训，推进放管服改革等方面做好此项工作。

关键词：“政”的职能;兵团改革;依法行政

中央针对兵团体制“五个不适应”的问题，开出了解决问题的良方——深化兵团改革。这是党中央为兵团重新焕发生机活力，更好履行维稳戍边历史使命的重大制度安排。深化兵团改革就是要不断丰富和完善“党政军企”合一的特殊体制内涵，使兵团既能够发挥出更加强大的组织力、战斗力，又能夠发挥出更加强大的市场市场活力，发展动力，从而推进兵团治理体系和治理能力的现代化。深化兵团改革，健全和转变“政”的职能是重要基础，是处理好兵团特殊体制与市场机制关系、兵团与自治区关系的关键环节。

一、兵团特殊体制的历史沿革

兵团1954年成立以后实行“军政合一”的管理体制。1975年中央决定撤销兵团，由农垦管理系统接管，此时实行“企政合一”的管理体制。1981重新恢复兵团，确立兵团为“党政军结合”的管理体制， 此时的团场，逐渐有了“企”的属性。1990年兵团实行计划单列。 兵团的机构编制（主要兵、师两级）纳入国家统一管理系统并接受国务院、新疆维吾尔自治区的双重领导。1997年党中央正式提出兵团是“党政军企合一”的特殊组织，并提出兵团要自行管理内部的行政、司法事务，从这以后兵团逐步逐步的拥有了一些行政职权。2004年，中央编委将兵团的事业单位纳入国家事业单位管理系统。由此，形成了兵团行政管理的基本格局。对于兵团来讲由于政府职能的授权不健全不完善，党政军企合一的特殊体制下有着特殊的运行机制，但是这种特殊的运行机制带来很多的弊端。迎来里程碑式的变化是新疆维吾尔自治区第十二届人民代表大会常务委员会第三十四次会议审议批准了《自治区人民政府授予新疆生产建设兵团行政职能和行政执法权的决定（草案）》，由自治区人民政府将2190项行政职能和行政执法权授予兵团，兵团自2018年2月1日起在所辖区域依法行使这2190项行政职能和行政执法权。这解决了兵团历次职能转变中都没有解决的行政主体不明确、授权内容不完整的问题，这对于兵团体制机制重塑是关键一招。

二、兵团健全和转变“政”的职能过程的主要问题

过去兵团特殊的管理模式，整个运作更多的是建立在“企”的属性的基础上，政的职能不健全不完善管理不规范，政的意识是淡薄的，政的行为是不规范的。最大的问题就是没有实现政资、政企、政社、政事的分开，行政力量与市场、社会的关系厘不清楚，公共服务总体水平偏低，这与市场经济运行体制不相适应，弊端越来越突出，阻碍了兵团的发展壮大和作用的发挥，改革势在必行。自2018年自治区政府授权兵团后，兵团拥有了比较完善的行政职能和行政执法权，但自承接行政职能和行政执法权的一年多来，在实际中仍然存在很多的问题。

（一）依法行政的思维及依法行政的能力不足

自治区人民政府将2190项行政职能和行政执法权授予兵团，同时也要求兵团在所辖区域行使这些职权必须要依法行使。由于兵团过去行政职能不健全、管理不规范，因此依法行政的基础比较薄弱。对于公务人员来说依法行政的意识短时间内还没有完全的转变过来，依法行政的能力也还不够。

（二）体制机制不畅的问题

首先是师市合一运行体制下管理体系不完善。“师市合一”管理体制是为兵团特殊体制适应市场经济的发展做出的有益探索，这种模式解决了兵团城市建设发展的法律主体地位问题，也是兵团体制改革未来的方向。但对于兵团管辖的九个市来讲，兵团机关本身不是一级完整意义上的政府，虽然目前已经授予兵团机关相应的行政职能和行政执法权，这有助于缓解上下衔接的问题，但是这个问题仍然存在。此外还有兵团如何将权力往下延申到师级机关，师级机关又如何延申到团场的这样一个上下衔接的问题。由于兵团体制的传统，“师市合一”管理体制下还存在师强市弱的问题，造成实际管理过程中的权责不对等的问题。

其次，兵团目前还缺乏人大、政协等监督议事机构，自治区人民政府授予兵团2190项行政职能和行政执法权，这解决了兵团过去行政职能不健全不完善的问题，但是目前人大、政协这些监督议事机构并没有完全建立起来，这就使得兵团的权力监督机制不健全，二是使得兵团不得不继续延续过去党内决策与民主决策合二为一的决策机制，由于这些机构的缺失，就缺乏一种把党委的决策变成人民意志、政府决策的法治程序。

（三）履行行政职能的主客观能力不足

首先是机构不健全，编制人员不足的问题。自治区人民政府将自治区行政职能部门2190项行政职能和行政执法权授予兵团，这些行政职权需要相应的机构去承接。而兵团行政职能部门与自治区行政职能相比较而言，行政编制较少，一些行政职能部门挂两三块牌子，行政机构设置不健全，缺行政承接主体和工作人员。如设立体育行业职业技能鉴定站、省级体育彩票销售管理权体育处表示承接困难，甚至建议取消。再如原先除去行政区域外的，兵团所辖区域的工商、质检、食品药品监督的职权由自治区相关部门承担，去年全部划转给兵团相应的师所在的市来执行，如二师铁门关市工商局在成立的时候，自治区编办核定了10个编制。履行职责的区域29，30团，共592平方公里的地域，但现在机构改革要建立市场监督管理局，三局合一（工商局、食品药品监督管理局）还涵盖了发改委的物价监管垄断与反垄断，及知识产权局的一些职责，合起来远远超了507项（光工商这一块就188项），但三局合一后的人员编制远远与承担的职责不匹配;监管范围与现有人员不匹配。二师下属14个团，除了29、30团，剩下的团都不在市域范围内，离铁门关市最远的38团，距离铁门关市900多公里，给实际监管带来困难;监管的市场主体数量与人员不匹配。原来铁门关市工商局10个编制的服务对象是2178户，现在改革以后原来巴州的七县一市相应的监管职能全部交到铁门关市，新建的市场监督管理局要服务的对象是近7000户，执法人员远远不够。兵团自身点多、线长、面广的现状，在编制有限的情况下给履行行政职能和行政执法带来困难。

其次工作人员缺少履职尽责的工作经验。授予兵团的这2190项行政职能和行政执法权对于兵团各级来讲几乎都是全新的工作，公务人员对工作的流程、相关的法律法规规范不熟，经验不足，很多工作不知道如何开展。相关行政职能的履行和行政执法技能培训也较少，业务水平不高。

第三，履职尽责的客观物质条件不足、人员待遇较低。新承接的行政职能和行政执法权中，有一些需要进行必要的检测、检验，需要有相应的检测实验室，过去这些工作由自治区的相关行政职能部门承担，现在由兵团自己来承担，但短时间内兵团相关行政职能部门还缺少履行职能的物质条件。受体制、经济发展水平、工作开展程度等等方面因素的影响，兵团承接行政职能和行政执法权还不同程度的存在经费保障、装备资源、人员待遇偏低等实际问题。

（四）兵地协调问题

自治区在授权的时候，有授予的权力不协调的问题，一些权力的行驶是要依据另外一些权力，但是那一部分权力并没有授予兵团，实际上使得有一部分權力是空的没有办法落实;还有信息没有完全共享的问题，只交接了权力，但是原来的一些信息没有交接，这给实际的工作开展也带来困难，如十二师房管部门反映，乌鲁木齐市在交接的时候房管信息只给了90%，剩下10%查封的信息没给，那在实际开展工作的时候这10%的被查封的信息还需要工作人员自己去查，带来很多的不便利。交接权力不仅仅是拉一个清单还包括很多的信息也应该交接过来。还有兵团与自治区的土地勘界问题，界线不清也在实际的执法过程中带来很多的问题。

三、承接转变行政职能行政执法权的对策建议

关于转变政府职能和机构改革，党的十九大、十九届三中全会都做出了很多具有理论创新和实践创新意义的部署安排。综观这些新部署，兵团转变政府职能，提高行政能力要适应新时代中国特色社会主义的发展要求和兵团深化改革、向南发展形势需求，以加强党的全面领导为统领，以不断丰富和完善党政军企合一特殊体制内涵及实现形式、推进兵团治理体系治理能力现代化为方向。

（一）树立依法行政的理念

行使这2190项行政职能、行政执法权的要求就是依法行使，兵团各级公务人员必须要意识到所行使的权力是一种公权力，是法定的权力，是公民让渡出来的权力，必须树立依法行政、以人民为中心的理念。首要就是要维护宪法和法律的权威，不断强化法治理念，善于在工作中把法治思维转变为依法行政的能力。不断加强政府自身法治建设，法治政府也是法治兵团建设的应有之义。

（二）深化兵团机构和职能的配置优化

借这次国家机构改革的契机，兵团要结合自身情况进行机构改革和职能配置的优化，借这次机构改革的东风，我们一定要合理的设置机构和配备人员。把相应的职能机构，监督机构，都建立起来，以及兵师团三级到底应该设置哪些机构和配备那些职能，都梳理清楚。以此来解决过去兵团长期以来政的职能缺位，越位、错位的问题。积极推行大部制大处制，它真正的内涵是权力结构的重组和再造。可以减少部门、机构的数量，避免职能交叉、重叠、政出多门降低行政成本;通过机构改革和职能的优化配置建立健全决策、执行、监督三方面既相互制约又相互协调的运行机制。

（三）要完善行政决策程序，科学民主决策

要完善行政决策程序的规则，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的法定程序，增强公共政策制定透明度和公众参与度。也就是首先要广开门路，让公众参与进来，满足民众对四权的要求;很专业的事情一定要经过专家论证;每一项政策不可能使所有人满意，总会让一部分人利益受损，利益受损的群体会带来多大的不稳定的社会风险一定要进行一个评估;哪一项政策绝不是某一个领导人能拍板的，尤其是涉及公众利益的，一定是集体决策，集体智慧的结果。其次在重大决策的执行过程当中，要跟踪决策的实施情况，不仅在制定的时候要有科学决策，在实施的过程当中，也要通过督查，通过第三方评估，考察政策到底制定完不完善，如果不完善就要适时进行调整，提高决策的科学性民主性。

（四）积极推进政务公开

行使职权必须认识到这些权力是经由自治区人大、人民政府授予的权力，是公民委托的权力，必须向公民负责，受公民的监督和制约。那这就要求在透明度方面加大信息公开的力度，包括公开行政机关的工作计划、人员管理、政策制定、法律条款、行政预算和公共开支等，也就是凡涉及公共利益、公众权益、需要广泛知晓的事项和社会关切的事项以及法律和国务院规定需要公开的事项，均应通过政府网站、政府公报、新闻发布会以及报刊、广播、电视、网络、新媒体等方式，依法、及时、全面、准确、具体地向社会公开。让普通公民参与的渠道畅通无阻。

（五）健全监督机制

健全的监督机制是让权力在阳光下运行，权力有效行使的制度保障。就是要求健全各方面的监督机制。一是积极尽快发挥兵团人大工作委员会的作用，运用人大、政协、国家监察机关、司法机关的监督手段;二是发挥行政复议监督作用，加强行政复议指导监督，纠正违法或不当的行政行为，依法及时化解行政争议。同时自觉接受公众和新闻媒体舆论的监督，拓宽民主监督渠道，重视信访工作，还可以通过绩效考核、行政问责来约束，建立健全重大决策终身责任追究制度及责任倒查通过方方面面的监督，健全监督制度约束权力的行驶。

（六）规范管理内部事务

政府的行为都必须有章可循，为了保障自治区授予兵团的行政职能和行政执法权能够在辖区规范化运行，必须有严格而规范的制度去约束，因此，当务之急是尽快出台根据行政职能和行政执法权运行的规律，对行政职能和行政执法各个环节进行规范和约束的制度规则，以保障兵团各行政单位依法依归行使行政职权。有了规则、流程这些规范性的内容各级各部门才能按章行事，履职到位。

（七）加强对工作人员的培训，提高工作人员的业务水平

要通过加强培训，保证机关的工作人员熟练的掌握相关的法律法规政策，提高业务技能、业务水平。这种培训可以是集中学习培训，也可以通过自治区和兵团之间交流挂职的形式，在实践中边干边学。通过多种方式，提高工作人员的法治思维，依法行政的能力和业务水平。同时还可以积极利用援疆干部的资源，解决很多问题。

（八）推进放管服改革，切实转变政府职能

提高政府效能，建立服务型的政府。最主要的就是，持续深化“放管服”改革，放管服是转变政府职能的核心，就是要理顺行政职能与市场的关系，发挥市场配置资源的决定性作用。在竞争性领域，要充分依靠市场来配置资源，让市场对资源配置起决定性作用是市场经济的一般规律。要处理好政府和市场的关系，把政府这只看得见的手和市场这只看不见的手，边界问题处理好，进一步破除行政垄断，才能发挥市场的活力。这就是要深化推进“放管服”改革，政府是营造环境的主体，企业、职工群众是财富创造的主体。这就要简政放权、减少事前的审批;加强事中事后的监管，有效监管，放管结合;兵团各级机关应把更多的财力和精力用在完善公共设施，提供优质公共服务上，利用政务服务大厅，以及新的互联网+政务服务”的技术手段，更好的服务群众和企业，释放社会活力，让人民有更多的获得感。

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作者简介：尚梦媛，中共新疆生产建设兵团委员会党校，讲师。