张亚兰 邓春景

摘 要：随着城镇化的推进，“村改居”势在必行。改居后集体经济的产权结构、体制机制、管理方式、组织形式等方面均发生了重大变化。为了壮大集体经济，应着力推动集体经济转型升级，重构集体产权结构，明晰集体资产处置原则、完善相关法律制度，保障集体经济的经费投入。在坚持农村集体所有制的前提下，探索适合“村改居”后集体经济发展的体制机制，促进集体经济发展的多元化和可持续性，加快推进“村改居”后社区集体经济与城市经济发展有效对接，壮大“村改居”后的集体经济，实现城乡融合发展。

关键词：集体经济;“村改居”;集体资产;城乡融合

随着城镇化进程的加快，农村正在面临村庄整治、土地重新规划，从而逐渐形成自上而下“村改居”改革的局面。^[1]无论是在发达地区、欠发达地区、城中村还是城市边缘地区，社区集体经济的发展直接影响到“村改居”的速度和进程，影响到改居后的社区能否实现生产发展、生态文明、生活富裕、乡风文明、治理有效的目标。因此，“村改居”后集体经济的发展成为检验“村改居”是否成功的重要因素。

“村改居”兴起于2000年初，它是介于农村向城市转变的一个过渡阶段，是快速城镇化发展必然会出现的结果。^[2]在城镇化过程中，农村进行政治建设、经济建设、文化建设以及生态文明建设等方面的改革，推动着农村在产业结构、土地利用、生活方式等方面的快速转型与融入。^[3]“村改居”是推动城镇化发展的重要模式，能够消除过渡时期存在的一些体制障碍，为农村群众在公共服务和道德意识上更快融入城市创造条件。

一、“村改居”的动因

近年来随着经济的快速发展，城乡二元分化成为我国城市和农村融合发展不可逾越的鸿沟。而城镇化成为改善城乡关系、城乡融合发展的必经过程。数据显示，我国2014年城镇人口为74916万人，乡村人口为61866万人，年末总人口为136782万人;2018年城镇人口为83137万人，乡村人口为56401万人，年末总人口为139538万人。^①由此可知2014年城镇化率约为54.77%，此后乡村人口逐年递减，城镇人口逐年递增。截至2018年末，城镇化率达到约59.58%，每年增长1.25%。孙婉云，李圣华认为，我国“城市化”处于中高速发展水平。^[4]国家人口发展规划（2016-2030）指出，到2030年我国城镇化率有望达到70%，接近中等发达国家水平。然而长期以来，我国农村社会的管理和建设明显落后于城市社区，城市和农村这种发展的不平衡严重影响了社会主义和谐社会的建设，导致城市和农村之间矛盾的产生。随着城镇化进程的加快，陈晓莉认为农村正在面临村庄整治、土地重新规划，“村改居”成为乡村改革的必然过渡形态。^[5]

胡振光认为，“村改居”是指“村民委员会”改为“社区居民委员会”，将户籍从农村人口改为城市居民，^[6]但也不排除一些地区在“村改居”后仍然保留着农村户口。根据“村改居”形成原因不同，村改居社区可以分为四种类型。第一种扩张型社区，此类型的社区是在城市化过程中，因为现有空间不足以进行城市化建设，从而征用农村土地进行城市建设而形成的;第二种拓展型社区，此类型的社区是由于地方政府需要发展新的城区，根据城市规划进行开发的“村改居”社区;第三种产业型社区，此类型的社区是为了地方经济发展的需要，在特定区域开发新产业，形成新业态，从而征用农村土地而形成的;第四种复垦型社区，此类型的社区是为了使土地资源获得充分且有效利用，将农民退出的宅基地进行复垦，为使农民集中居住而形成的。^[7]

分析以上四种“村改居”社区形成的动因，总体有以下几种：第一，由于历史遗留原因，城乡之间的差距在不断扩大，原有农村社会的建设已经不适合现阶段的发展策略，为了进一步抑制城乡二元化，推动农村在组织管理体制、社会保障以及公共服务等方面与城市进行更好地对接，需要更好更快的进行“村改居”;第二，我国正处于从第一产业向第一、二、三产业融合发展的转换过程中，农村社会需要结合自身农业特色开发新产业，形成新业态，为第一、二、三产业融合发展探索新的发展模式，推动产业型“村改居”社区的发展;第三，一部分城市的建设空间不足，需要征用农村土地来进行城市化建设，从而带动周边农村社区的经济发展，同时也让现有土地资源获得了充分利用。“村改居”正是为了适应城镇化的需求，通过对农村社会进行制度和政策的转换，急速城镇化的中国式农村改革模式。它的形成具有被动性，大多数农村群众被进入到“村改居”变革中。由此在国家主导下，政府自上而下推动农村形态改革。

二、“村改居”后集体经济发展现状及面临的问题

（一）“村改居”后集体经济发展现状

1.“村改居”后集体经济的结构现状

“村改居”后集体经济的结构也发生了变化，“村改居”是由纯农业型集体经济向社区型集体经济转变的过渡阶段。在这个阶段中，一些原有的土地等生产资料被征收，农业与第二产业紧密结合，第三产业也处于快速发展时期。由此形成了一种“非城非乡”的过渡型经济。

2.“村改居”后集体经济发展现状

我国自2002年到2016年，共有约12.2万个村完成“村改居”。其中，一部分的集体经济组织运行良好，集体经济发展迅速，接近或完成了城镇化。这些改居社区的集体经济组织抓住了发展机遇，重视本社区的集体经济发展，致力于增强本社区集体经济发展的实力。比如河北某市一个比较典型的城中村社区，该社区2007年开始“村改居”，改居后，村干部带头筹集近20万元的资金兴办联盟线材厂，当年獲利10万元，为该社区集体经济的发展奠定了基础。现在该社区拥有酒店、小商品城等集体企业，固定资产超过3亿元，年创收超千万元。改居后的社区居民除了可以在社区企业打工获得收入外，还可以享有本社区集体经济的分红，居民安居乐业，社区公共服务产品日臻完善，逐渐达到城市发展水平。人才要素、资本要素的保障推动了集体经济的进一步发展，形成了良性循环。

也有一些地区“村改居”后集体经济的发展并不乐观。原因在于其“村改居”前没有一定的支柱产业，改居后又没有抓住发展机遇，错失了本社区集体经济的发展良机。因为没有主导产业，社区居民又失去了土地保障，一些青壮年只能靠外出打工获得生活来源，从而导致社区发展的人力资本要素日渐匮乏。改居后的集体经济非但不能壮大，反而日渐萎缩，形成恶性循环。

（二）“村改居”后集体经济发展面临的问题

1.“村改居”后集体经济组织主体地位虚化

《中华人民共和国农村土地承包法（2018年修改）》中提到，土地权利中能够进行流动的只有经营权，这是一个由“两权分离”向“三权分置”转换的过程，由一种身份向契约转换的过程。随着“三权分置”的贯彻实施，土地转包只需去集体经济组织备案、登记即可，无需经过其同意，集体经济组织形同虚设，使得发包方权利被虚化，即集体经济组织的资产所有权被虚化，进而导致集体经济组织的主体地位在“村改居”社区中易被虚化，阻碍了集体经济组织权利的行使，不利于集体经济的发展。

再者，集体经济的贫弱也导致集体经济组织的主体地位虚化。组织，是为完成特定目标建立起来的载体。不管是早期的农业合作化时期亦或家庭联产承包责任制时期，对于集体经济组织的定义都是不同的。从现阶段来看，集体经济组织是生产资料归一部分劳动者共同所有的一种公有制经济组织，是集体财产所有权的行使者，是集体经济的组织载体。在第一次土地改革后，农村需要一个可以领导、管理、发展农业经济的组织，集体经济组织的建立可以更好的发展农业经济，保障农民的利益。在当前的经济发展状况下，“村改居”社区集体经济朝着市场化发展。在市场化的过程中，不管是“村改居”社区的基层管理者还是社区群众，对集体经济组织的发展缺少必要的信心，认为集体经济组织所建立的相關企业投资风险比较大，不能承担在“村改居”期间集体资产损失的责任和市场化过程中带来的风险。市场的怀疑和担心使得“村改居”后集体经济组织的建设动力和发展动力不足，进而影响集体经济组织发展，不利于集体经济实力壮大。

2.“村改居”后集体经济组织职能分工不明确

根据《民法总则》第九十六条规定，社区集体经济组织应当定性为特殊法人。但实践中其在职能划分上非常混乱，“村改居”后进行“政经分离”，居委会和社区集体经济组织却没有进行彻底的职能与管理分离。再加上“村改居”前后的管理人员不同，“村改居”前集体资产由村委会代管和经营，改居后由居委会负责管理辖区内包括非原村的社区居民在内的人员及公共事务，但其传统的管理方式仍然存在，集体经济组织负责管理集体资产的运营，获利后只在原村民中分配，而非原村的社区居民没有获利权。董晨雪，王沛捷，邢孟伟认为“村改居”后集体经济组织应当从居委会管理职能中分离出来。^[8]杜国明认为“村改居”后集体经济朝着市场主体的方向发展，故它既需要兼顾市场又需要承担本社区公共事务的经费支出。^[9]由此可见，改居后的集体经济组织与居委会职能能否有效区分，尚存争议。

经实践调研，在“村改居”过程中，有的地区没有做好充足准备就进行了“村改居”改制工作，使得原本由农村集体经济组织负责的道路建设、公共卫生等方面的支出未能及时承接，集体经济组织不仅需要支付公益事业建设的支出，还需要支付各种税费支出，集体经济组织的经济职能与继续承担的公共支出职能相矛盾，阻碍集体经济组织的发展;其次，“村改居”后一些地区的社区集体经济组织仍然承担着原有职能，这就使得社区集体经济组织与其他组织之间存在人员和职能上的交叉重合。笔者认为，之所以发生这样的情况，恰恰是集体经济组织职能分工不明的表现，由此导致了“村改居”后集体经济组织管理模式改革不彻底，社区秩序失范，不利于集体经济的快速发展，阻碍了集体经济融入市场。

3.集体所有的自然资源使用价值没有充分发挥

不同的“村改居”地区有着不同的自然资源，比如矿产资源、水资源、林木资源等，但是其中最主要的就是土地资源。“村改居”过程中大量的农业用地被征收为建设用地。但农村原有土地等资源仍存在被废弃的情况，不能得到充分利用。“村改居”后资源性资产出现底数不清、归属不清以及资源所有者不到位的情况，一些地区因为没有明确自然资源的产权，导致该地区居民本应该拥有的权益没有落实，阻碍了资源的高效利用。

4.集体资产的处置标准不易掌握

首先，在明晰集体资产需要处置的内容后，如何进行公平的资产量化与分配，其标准难以把握。集体资产的处置是一个涉及众多人员，涉及多方利益的复杂问题，并且不同人员的贡献与想法不同，一部分人认为应当按照自身对集体经济发展的贡献程度来分配，一部分人认为应当平均分配，还有人认为应当维持原来的分配方式，^[10]这使得集体资产的处置变得更加艰难。然而，多数地区的政策文件对于集体资产的分配只给出了方向上的要求，使得集体资产在处置时，具体的处置标准不易掌握，难以多方兼顾。

其次，在集体资产所有权主体的问题上，集体经济组织成员享有成员权。而对于没有当地具体的指导性文件来说明农村集体资产归属问题的地区、基层组织和干部缺乏对农村集体资产权属问题了解的地区，以及上级政府在集体资产的量化过程未能做到严格把关和监督的地区来说，集体资产在处置过程中不能确保公平公正。张慧霞（2016）提出对集体资产的处置必须要注意其保值增值的问题，^[11]此问题关系社区居民的切身利益，处置不当易导致“村改居”社区居民的不满，影响社区发展，使得集体经济组织失去威信，不利于集体经济的发展，使得集体经济组织和成员之间容易出现矛盾，成员的权利会影响集体经济组织对集体资产处置的决策结果，如何界定集体经济组织和成员之间的权利与关系是一个非常重要的问题，而集体经济组织成员的权利如何享有和满足也是一个亟待解决的问题。

5.发展“村改居”集体经济相关的法律缺失

在“村改居”过程中，促进“村改居”集体经济发展相关的法律政策缺位。在“村改居”集体经济组织法律地位、组织构架和运行机制等方面缺乏具体的法律规定，导致社区集体经济工作开展困难，同时也影响了“村改居”社区的法治化建设和集体经济的市场化。在“村改居”集体经济组织的法律地位界定上，还没有出台过一部专门针对“村改居”集体经济相关的、比较完善的法律文件，法律中也没有明确“村改居”后集体经济组织的法人权利与义务，这使得其在市场化过程中面临许多阻碍。根据《城市居民委员会组织法》的规定，“村改居”社区的居委会和农村村委会在对集体经济组织的管理上完全不同，在转型过程中关于集体资产如何处理的问题没有专门的法律对此进行说明，也未明确“村改居”后的集体经济组织是属于农村集体經济组织还是城市集体经济组织，其中居委会和原本的农村集体经济组织的关系也没有明确。覃国慈（2017）认为现阶段集体经济在法律上的身份界定不够明确，而市场经济中最重要的是法制化。^[12]2019年中央一号文件提出要研究制定农村集体经济组织法，但是并没有提出关于集体经济组织在组织构架和运行机制方面具体内容的制定或者指导方向。

三、促进“村改居”后集体经济发展的对策

（一）明晰集体资产处置原则

“村改居”社区集体资产处理是一个利益关系复杂的问题。在进行资产处理时，第一要遵守集体资产处置的公正原则，确保集体资产的安全性和公平性，在核算农村集体资产的环节中，能够对集体资产进行科学的评估，保证核算资产的公平公正;在制定资产处理方案的环节中，确定方案实施的可行性;需要有合法合理、有序清晰的办事程序。第二要遵守保障组织成员合法权益的原则，在集体资产处理过程中，要保障原农村群众的合法权益，避免出现借“村改居”之名而损害社区居民权益的现象发生。此外，一定要尊重本社区群众的意愿，广泛听取群众意见。同时，要从实际出发并且结合该“村改居”社区资产的状况确定具体的处置方式。

（二）理顺集体经济组织权责，推动集体经济转型改制

“村改居”后集体经济组织从居委会中分离出来，集体经济组织的职能发生转变，但仍存在原有的经济发展模式造成权责不清和适应困难的问题。^[13]对此，首先需要理顺各社区组织的职能分工，形成多元主体参与的基层治理体系，同时，政府相关部门做好公共行政工作，推进集体经济组织职能转变，居委会充分发挥自身的自治功能，社区组织和社区居民履行自身职责与权利;其次，统筹好各社区组织的职能与责任，要明确各社区组织间的功能定位，理顺集体经济组织和居委会的关系，权责明晰，给予集体经济组织对集体经济管理的实权，做到“政经分离”，不虚设机构，各司其职，提高居委会和集体经济组织的效率;最后，让居委会工作人员深入了解“村改居”社区的管理方式与原农村社区的不同之处，尽快适应“村改居”社区居委会和集体经济组织职能上的转变。

在理顺集体经济权责的基础上，推进“村改居”社区集体经济的转型改制，建议加快推动发展混合所有制经济，注重其在组织形式和发展方式上的创新，突破旧的集体经济的运营和管理，促进集体经济从粗放式发展向集约化发展;其次，继续完善集体资产的股份制改革，把资源变资产，资金变股金，农民变股民，保障农民的利益，促进集体经济的转型升级。

（三）发展多种形式的集体经济

“村改居”过程中，随着大量的农业用地被用于非农建设，以农为生的农民不得不改变工作方式和生活方式，使得“村改居”后集体经济在经营模式和发展方式上都发生变化，逐渐市场化。完善股份制度改革，壮大集体经济发展，从本质上提高“村改居”社区居民的生活水平和收入水平，形成一个可持续发展的集体经济经营模式。比如，在浙江省台州市的下桥村实行的是把闲置地改造改办实业，进行招商引资，开拓投资空间，发展集体经济;在绍兴塔山城的城中村，该地充分利用了山区资源，建立了种植基地，种植作物不仅限于农作物还包括花卉木材等作物，勇于突破限制，发展各种形式的集体经济;在山东省临沂市的一个区实行的是征地返还制度，在征用土地后，给予居民一定的补偿款，而且把15%的土地作为预留用地，被征收土地采取社区出地、社会出资的方式进行建设，实行股份制，并且邀请社区居民入股，分享红利。^[14]

这些地区成功的改造经验值得借鉴。在“村改居”过程中，社区人员可以充分利用自身的地理位置或者剩余土地资源来充分发展本社区的集体经济，吸引人才到集体经济组织工作，把社区的特色产业与市场接轨，使集体经济适应市场化的发展，把本地区资源变成资产，充分利用，形成一个多产业融合的发展方式。有些“村改居”社区充分利用周边资源使得自身集体经济发展较好，而有些“村改居”社区集体经济发展比较薄弱，也没有土地资源来维持集体经济的发展，已经出现无法继续经营下去的情况。对于此类“村改居”社区可通过建立集体经济组织退出机制，由政府部门制定相关的指导办法，进行监督管理，同时也要尊重本社区干部和群众的意见，^[15]使集体经济组织有序退出。

（四）吸引其他组织共同合作，积极培育社会资本

为了促进“村改居”社区集体经济发展，增强社区集体经济发展活力，保障社区居民的合法权益，可以吸引其他社会组织参与改居社区的经济发展，形成集体经济多元化发展格局。可通过实施税收优惠政策、规范土地征收制度、以及利用先进的农业技术，减小社会资本的投资风险，健全社会资本向“村改居”社区投资的风险防范机制，吸引一些新兴的农业特色企业加入集体经济的发展，与政府和社区共同合作，共同承担社会公益服务，加快集体经济与市场接轨，增加集体经济主体的多元化;也可以进行多地区联合发展，把相近的村庄联合起来共同合作，遵循宜农则农、宜商则商的原则共同发展集体经济。为了培育新资本，培育多元化的社区组织，改居社区需要完善以政府主导的多元化公共投入机制，在政府的帮助下，创办有发展前景的实业，吸引社会组织或者公司以及本社区居民入股，实现三股合一发展。

（五）尽快完善“村改居”集体经济发展相关的政策法规

现阶段规范“村改居”国家层面的相关规定少之又少，只有《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中提到禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地，和《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》中提到严禁通过“村改居”等方式，非法将农民集体所有土地转为国有土地，以及2019年中央一号文件中提到要研究制定农村集体经济组织法的内容，^②故需要健全“村改居”及其集体经济发展相关法律规定及系列配套制度。地方根据自身情况出台的文件，如厦门《关于加快推进农村集体资产改制，发展社区股份合作经济的指导意见（【2010】107号文件）》，在实施过程中存在许多实际操作上的问题。大多数地区存在法律上的空白点，需要加快建立健全一些集体资产处置相关的具体措施。第一，规定中应当出台保证集体资产核算和分配过程的公平公正，落实与集体资产监督平台相配套的具体实施措施，以保护集体经济组织的合法权益;第二，在完善“村改居”集体经济发展的监管制度的基础上，需要健全集体经济组织的科学管理制度和完善集体资产所有权主体方面的法律规定，做好股权界定。

（六）保障集体经济的经费投入

在“村改居”社区集体经济发展过程中，集体经济组织的发展仅依靠基层组织的力量是完全不够的，特别是“政经分离”后集体经济发展缺少必要的政府指导和帮扶，社区集体经济组织无法承担在经费投入和保障机制方面巨大的经费投入，需要政府根据各地区的实际情况巩固其对集体经济的指导和财力投入。

许多地区已经完成了“村改居”，但是在公共服务方面却并没有与城市的社区公共服务接轨，故现阶段“村改居”集体经济组织会承担一些公共服务和社会保障上的支出，所以政府部门可以根据自身的能力，加强中央对部分贫困地方政府的财政转移支付力度，加快完善财政转移支付制度，优化转移支付的结构，形成一体化管理模式，从而保障各地区基本公共服务均等化，加快实现公共服务一体化，为“村改居”社区与城市社区社会保障之间的过渡打下基础，同时也可以减小社区集体经济组织的经费压力。只有在基本公共服务得到切实保障后，才能有效提升基层管理人员和群众对集体经济发展信心，从而增加集体经济的发展动力和建设动力。

注释：

①數据出自国家统计局。

②参见《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》和2019年中央一号文件。

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