苏枫

内容摘要 2019年末，中国常住人口城镇化率超过60%，中国城镇化发展已经进入了一个新的历史起点，那么从城镇化到城市群、再到都市圈的中国城镇化发展路径会不会受新冠肺炎疫情影响而发生改变呢？作者通过对中国城镇化现状和发展路径的梳理，以及对中国城镇化面对疫情考验和相应政策调整方面的分析研判，得出了肯定的回答，同时对疫情之后中国城镇化的发展方向进行了初步探讨。

关键词 疫情 城镇化 发展路径

1 中国城镇化发展现状及未来预测

过去40年，乃至二战之后全球经济最大的奇迹就是中国经济的高速增长，而这个奇迹背后最大的推手，是中国的城镇化，中国经济激荡的四十年，也可以说是中国城镇化的四十年。事实上，中国有两场长达数十年的变革，一个是改革开放，另一个则是城镇化。

国家统计局发布2019年国民经济和社会发展统计公报，显示2019年末城镇常住人口8.48亿人，常住人口城镇化率为60.60%。这意味着计划2020年末完成的目标已提前一年完成。根据联合国预测，结合中国每年1%的城镇化速度，2030前后年城镇化率将达到70%，2050年前后达到80%，未来十年中国城镇人口增量约为2亿人。而按照发达国家发展经验来看，一旦城镇化达到了60%，速度就会放缓，进入城镇化的下半场。

2 中国城镇化的发展路径演变

历史上看，中国大城市的形成和发展壮大，其实一开始并不是国家意志的结果。相反，在过去数十年，国家政策对此还多有压制，比如早年的城市知青上山下乡和三线建设，即便是改革开放后的很长一段时间，除了开放几个口岸，国家政策也并没有对发展大城市有特殊支持，反倒是培育乡镇企业，推动均衡发展，这些压制大城市的政策持续了相当一段时间。结果，不管政策上怎么推动均衡发展，也不管国家对中小城市乃至乡镇抱有多大的期望，但中国的各种资源依然坚定不移的涌向大城市。

工业文明条件下，只有资金、人口、产业以及信息的大规模集中，才能形成更好的聚合效应，产生更大的价值。这是人类社会和经济发展的客观规律，不以人的意志为转移。所以，中国近年来开始推行的重点发展大城市战略，本质上是对经济和社会规律的遵循，以及对现实逻辑的承认，是对客观大势的顺应而为。

实践证明，从城镇化到城市群、再到都市圈，既是靠譜的中国城镇化发展路径选择——中国城镇化2.0，也是未来中国城市格局的发展趋势。中国不可能持续让人口在特大城市无限聚集，也不可能像德国一样让人口均匀散布在所有国土，唯一能够折中的方法便是遍地开花——建立都市圈。

3 新冠肺炎疫情对中国城镇化发展的挑战与反思

本次新冠肺炎疫情波及全国，其原因正在于高强度的人口流动，而高强度的人口流动不是城镇化本身的问题，而恰恰是城镇化不充分发展——质量水平低、数量规模小的问题，是城镇化进程中的结构性矛盾所导致的，而这正是中国城镇化发展的阶段性特征[1]。

3.1 城市化整体质量水平低

本次新冠肺炎疫情对目前中国不充分城镇化的挑战主要包括公共服务的不足、城市治理的不完善、应急体系的建设等方面，这些问题对疫情扩散起到了推波助澜的作用。

一是公共医疗服务挑战方面。医疗服务和医疗防护物资的短板是前期疫情快速扩散的重要原因，同时也是对其他各大城市最大的挑战之一，几乎所有城市在口罩等医疗物资供应上都短缺。不充分城镇化的现实决定了中国当下医疗供给的质量和水平，而公共医疗服务的数量和质量，很大程度上决定了疫情防控能力。未来人们将对健康更加关注，企业的设立和人才的就业在选择一座城市时有了更多的考量要素。

二是城市社会治理挑战方面。疫情肆虐下，大规模的人员离城和返城，给城市的社会治理带来很大的挑战。相当长时间内，城市和乡村之间的人口大规模摆动将是常态，这为城市社会的管理带来很大的压力，很多城市的公共投入主要集中在这些方面。要改变这种人口大规模流动状态，需进一步加大户籍制度改革，引导更多人员向特大城市的周边二三线城市集聚，让更多人员留在城市都市群的内部地区，而不是跨城市群、跨省摆动。当然，这种改革是让人在城市群内部沉淀固化下来，实现人的城市化，而不是将人强制起来。

三是城市应急体系挑战方面。本次疫情以来，口罩抢购、超市抢购等考验着城市的应急能力。口罩、体温计等医疗物资同时对企业来说成了紧缺型战略物资，没有这些，企业达不到基本开工条件[2]。在物资的供应基础上，考验政府部门的就是如何协调利用这些物资，确保最优化、最有效，把居民的恐慌和担心在最短时间消除。

四是城市群和都市圈挑战方面。当前，城市竞争力不再是一个城市所具备的最重要要素，而需要观察在大区域内，立体城市群和都市圈内部能否形成合力。城市的竞争不再是单一城市之间的竞争，而是依托城市群所构建的公共服务、产业集聚、创新能力以及人口等多要素的竞争。目前，中国有长三角、珠三角等多个2000万人以上的都市圈，14个1000万-2000万人都市圈。相关数据显示，这20多个都市圈以全国6.7%的土地集聚着全国约33%的常住人口，创造了约54%的GDP，从建设和发展水平看，京津冀、长三角、粤港澳大湾区三个城市群已经具备世界级都市圈的基础。

3.2 大城市区域中心城市的数量规模小

新冠肺炎疫情的全国性扩散同时反映了中国的大城市数量和规模不足的现实。从逻辑来看，发展落后的中西部内地，由于大城市规模有限和集中度不够，导致就业机会有限，人们为了追求美好生活，不得不前往东部沿海发达地区。这种大范围、长距离的背井离乡导致在春节等特殊节点上会途径重要交通枢纽，从而在极短的时间内，将病毒扩散到全国。设想，如果城镇化进程全部完成，大城市数量足够多，能够为本土或者区域范围内的民众提供足够的就业岗位，那么春运人潮就会大打折扣，民众的大规模全国性流动，也会在相当程度上，被区域性流动所取代[3]。

3.3 现代公民意识有待提高

中国公民素质的普遍有待提高，实际上，这也是导致此次疫情播延日久的一个关键因素，主要包括早期乱吃野味、聚会和不戴口罩、不严格遵守隔离政策、从疫区返回隐瞒不报等。正是这种不守规矩的人和行为的普遍存在，使得疫情防控时间被明显拖长，大家不得不反复经历多个隔离周期。这反映出，我国虽然已是全球第二大经济体，城镇化和工业化进入下半场，物质财富层面颇有成效，但在精神和人文素养层面，大部分地区，即便是城市居民，与现代公民要求相距甚远。

3.4 疫情后中国城镇化的发展方向

新冠肺炎疫情不会长期持续下去，疫情不会改变中国城镇化进程，但它会改变或者深刻改变中国城镇化的发展路径，疫情带给我们的挑战与反思也同样深刻。那么在后疫情时代，中国城镇化的下一步发展走势会如何呢？笔者认为，为尽快改变当下城镇化质量发展低、数量规模小的现状，中国城镇化应适度政策调整，进一步优化中国城镇化发展路径。

一是凝聚城市群的竞争合力，增强都市圈集聚能力。上面也提到，中国城镇化2.0是城市群和都市圈的建设，可以说，一流的城市群是中国的发展未来。而在城市群都市圈内部，城市间的协同、产业链的融合、高质量公共服务的供给是城市群能否保持竞争合力的重要因素。只有更大的规模，才能提供更高质量的公共服务供给，只有更有效地集聚，才能形成高质量的产业集群，也只有更紧密的城市协同，才会降低城市群内部竞争的内耗[4]。在超大城市发挥引领的同时，在其周边需要培育和壮大更多的中型城市，不能让城市群成为单一城市。

二是补公共服务短板。没有有效的公共服务供给体系，我国的城镇化发展就永远在“半路”上。在政府加大对医疗、教育、环境等公共服务方面投资的同时，加大市场化的公共服务供给，让公共服务形成有效的消费市场。

三是提升城市治理水平，提升我国城镇化质量。加强城市应急水平，提升医疗、生产生活品等的物资储备水平和能力。同时构建城市“智慧大脑”，加强智慧城市建设，让智慧设施在城市治理的管道中发挥作用，推动公共服务智慧化和智能化。

四是鼓励中小城镇人口向都市圈迁移集中。进一步改革当前的户籍和社会保障制度，消除身份的制度鸿沟和福利鸿沟，因地制宜、因城施策，变革当前城镇化中有关“人”的不适规定。通过户籍的充分流动和社会保障体系的健全完善，释放出更多的政策红利和城市发展红利，从而实现从土地的城镇化向人的城镇化的彻底转变。

（作者系中国人民银行乌鲁木齐中心支行 中级经济师）

【参考文献】

[1]翟战平.新冠疫情影响下的深度城市化走向[EB/OL]. https：//www.sohu.com/a/370960714_100148601，2020-02-06/2020-03-07.

[2]莫開伟.面对疫情 中国城镇化建设方向是否需适当调整？[EB/OL]. https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1657134464281937926，2020-01-30/2020-03-07.

[3]云石.疫情与城市化——中国的大城市热会不会因此逆转？[EB/OL].https：//www.sohu.com/a/376371219_601251，2020-02-28/2020-03-07.

[4]中国2019年国民经济和社会发展统计公报 [EB/OL].https：//finance.sina.com.cn/china/gncj/2020-02-28/doc-iimxyqvz6418761.sh，2020-02-28/2020-03-07.