黄宗媛

摘 要 行政事业单位固定资产管理是一个从“入口”到“出口”全生命周期的管理系统，可以合理地将资产管理划分为5个生命周期环节，具体包括资产配置环节、资产核算环节、资产使用环节、资产处置环节、资产评价环节。固定资产管理是行政事业单位提升社会公共服务效益并优化自身资源配置的有效途径，为公共事业发展提供了基本的物质基础，对于实现资产资金节支增效、促进绩效评价管理、发挥内控制约机制、有效防范舞弊预防腐败具有重要作用。当前，行政事业单位固定资产管理仍存在预算编报脱节、统计基础薄弱、日常维护不当、处置回收低效、绩效量化不足等问题。因此，可以从生命周期的5个环节入手，引入政府采购项目遴选、第三方资产评估、公开竞价处置、资产预算项目绩效评价等模式，将固定资产管理与预算编审、会计核算、实物管理、处置回收、绩效评价相结合，通过把握“五个结合”，使每个环节中资产管理系统与外部系统都能达到相互制衡、相互依托的目标，实现固定资产管理生命周期环节中全过程管控，提升资产管理水平，为现代财政体系高质量打下基础。

关键词 行政事业单位 固定资产管理 生命周期 五个结合

一、行政事业单位固定资产管理概述

（一）行政事业单位固定资产管理的概念

《政府会计准则第3号——固定资产》中提出的固定资产是指政府会计主体为满足自身开展业务活动或其他活动需要而控制的，使用期限超过1年（不含1年），单位价值在规定标准以上，并在使用过程中基本保持原有物质形态的资产。《财务规则》中指出固定资产是指使用期限超过一年、单位价值在1000元以上（其中专用设备单位价值在1500元以上），并且在使用过程中基本保持原有物质形态的资产，单位价值虽未达到规定标准，但是耐用时间在一年以上的大批同类物质作为固定资产管理。固定资产一般分为6类：房屋及构筑物，通用设备，专用设备，文物和陈列品，圖书、档案，家具、用具、装具及动植物。政府会计准则是基本的概念框架，统领行政事业单位固定资产管理会计制度及财务规则，财务规则补充形成了财务专业具体的固定资产概念，实操性更强，相辅相成，建立起固定资产较为全面的概念框架。

（二）行政事业单位固定资产管理的重要性

政府财政工作要求行政事业单位全面贯彻党的十九届四中全会精神，继续深化财税体制改革，加快完善系统完备、法制健全、权责清晰、公平普惠、科学规范、运行有效的现代财政制度。行政事业单位资产管理工作应当紧紧围绕党中央、国务院决策部署，深入贯彻新发展理念，落实高质量发展要求。强化固定资产管理工作能有效促进单位资本结构调整，推动预算管理提质增效，从“质”和“量”两个方面更好落实财政政策，达到财政资金开源节流、精打细算、厉行节约的目标。其重要性具体概括为以下4点：

一是保障履职、提供公共服务的物质基础。固定资产的高效管理能有效促进行政事业单位职能履行、保障公共服务提供、发挥物质基础作用，完成其特定行政工作任务和事业发展目标，并通过实现国有资产的保值增值，更好地促进事业发展，使资产保障与机构职能相匹配。

二是节支增效、减轻财政负担的有力抓手。从固定资产配置到固定资产评价的整个生命周期，涉及预算编制下达、资产日常管理、处置回收及绩效考核，固定资产管理水平的提升直接提高了财政资金使用效益，减轻了财政负担，使资产管理更加科学合理。

三是摸清家底、加强绩效评价的关键指标。一方面较为全面地反映行政事业单位运行成本，是预算执行的核算基础，通过提高固定资产信息质量摸清家底，为预算编制提供更准确、细化的资产信息;另一方面检验了预算编制的合理性，及时发挥预算分配的导向作用，对提升行政事业单位财务核算和预算管理水平具有重要意义。

四是加强内控、有效防范舞弊的重要环节。资产管理是行政事业单位内控六大业务活动之一，也是内控客体的重点控制领域。固定资产管理是优化行政事业单位资产结构的重要途径，提高资产管理内控效益能够保障资产的公平公正及安全完整，有效防范舞弊、预防腐败，优化行政事业单位资源配置，为建立现代财政制度打下基础。

二、行政事业单位固定资产管理存在的问题

当前，一些行政事业单位的管控重点存在“重资金轻管理”“重采购轻使用”的现象，固定资产管理没有形成与预算、采购、收支等领域结合更加紧密的有机体，加上固定资产管理生命周期较长，涉及单位中多部门协作，在建立相互监督、相互制约的机制上与实际存在差距，导致行政事业单位固定资产生命周期管理过程中存在诸多问题。

（一）资产配置环节：预算编报脱节，财政开支加剧

首先，预算编报依据不实，预算审核不全面。由于固定资产预算缺乏全局性、前瞻性，形成盲目采购、重复购置、闲置与短缺共存的现象。其次，虽然目前部分常用办公设备已有明确的配置数量、价格上限及最低使用年限，但是绝大部分资产仍然缺乏明确的标准，购置项目随意性较大，很多没有征询使用部门意见，与单位实际情况脱节，即使存在配置标准，也因为资产管理人员用途区分不清，出现配置与实际使用不符的情况。再次，固定资产购置项目缺乏可行性论证等效益评估分析，采购执行环节缺乏制约，容易滋生贪污腐败问题。最后，资产安装后无专业操作人员，无配套材料供给，与使用需求大相径庭，造成财政资金的浪费，财政开支加剧。

（二）资产核算环节：资产入账混乱，统计基础薄弱

一方面，固定资产定义不明确，批量资产把握缺乏统一性原则。例如，同一办公房间的文件柜，可能批量购置的文件柜作为固定资产核算，而单独购置的文件柜因单价低于1000元而作为存货管理。有些单位在建工程常年挂账，竣工决算不及时，验收登记入库价值存在差异。另一方面，折旧计提未能引起足够重视。2019年1月1日起开始执行新《政府会计制度》，对固定资产计提折旧，引入坏账准备等减值摊销概念。由于固定资产登记人员缺乏财会基础知识，没有全面考虑固定资产使用性质与功能，只是一味采用财政管理系统中建议的折旧年限和方法，科学合理性较差。另外，有些单位缺乏对账盘点机制，产权界定不清晰，清查不及时，很多账实不符历史遗留问题没有解决。

（三）资产使用环节：日常维护不当，难以保值增值

固定资产使用效率不高，使用过程中缺乏日常维护，造成超负荷运转损坏频率高，维修次数和费用激增，有些专用设备缺乏专业人员管理，经常出现更新改造不够、维护不当，致使资产价值贬损，使用效能低下，甚至提前报废造成资源浪费。另外，近年来固定资产对外投资增加，出租出借管理混乱，投资风险加剧，难以实现保值增值。有些单位只有简单会议纪要，缺少审核审批，没有可行性评估及执行章程，容易形成固定资产投资权属不清，对外投资目的不明确，投资收益实现困难，出租出借收益没有按规定执行收支两条线及时上交国库，致使国有资产流失。

（四）资产处置环节：处置回收低效，导致浪费流失

一是固定资产处置审批程序存在漏洞。在处置申报过程中未能逐级审核，审批程序不严格，权限划分不合理，主管部门审批类事项未能按时完整备案。

二是处置回收资产没有通过公开处置交易，清理过程中造成二次浪费污染，实物交接过程中的资产安全问题也需引起关注。

三是资产历史遗留问题层出不穷。资产处置后未及时核销资产动态信息库，另有实物管理不善丢失，相关单位没有及时调查解决，造成固定资产报损时手续不齐全，久而久之，相关证据证明资料难以查询，形成账实不符无法核销。

（五）资产评价环节：绩效量化不足，评价体系缺位

大多数行政事业单位已采用资产绩效考核管理，仍有部分基层单位尚未建立绩效考核管理体系，不利于资产后续绩效评价。而已建立的绩效考核指标体系缺乏科学性和全面性，有些只设置了日常管理及处置管理考核指标，对于跨部门协作的资产配置指标、核算管理、使用效率、实现效益等指标尚未明确，没有量化的考核依据，形同虚设，很难达到绩效考核的目的。另外，很多行政事业单位依赖财政部、财政局以及主管部门固定资产管理制度，没有建立单位内部的具体制度，固定资产管理没有明细操作规程，内控审批权限不明晰，对占有、使用、收益、处置等环节缺乏明确的制度约束，各部门之间管理职责尚需进一步明确。

三、加强行政事业单位固定资产管理的措施

针对目前行政事业单位固定资产管理中存在的问题，应当将固定资产管理与预算编审、会计核算、实物管理、处置回收、绩效评价相结合，通过把握“五个结合”实现固定资产管理5个生命周期环节的全过程管理。

（一）固定资产管理与预算编审相结合

在资产预算编报审核过程中采用以下两种管控模式：

第一，配置标准预算管控法。固定资产配置标准各省市一般都有明确的文件规定，并依据经济发展及物价水平等因素实时调整，在一定程度上保障了固定资产配置的科学性、合理性。对于明确规定了配置数量、价格上限及最低使用年限的固定资产，可以对照标准审核，原则上不能超标准安排购置预算。基本支出预算中，固定资产配置在公用经费中列支，适用于零星货物服务采购，原则上只有维修费公用定额，杜绝基本支出购置预算;项目支出预算中按照支出方向列为固定资产投资类项目，需要严格按照固定资产配置标准审核。

第二，项目遴选预算管控法。对于没有明确配置标准的，建议采取预算项目遴选形式审核，类似于财政部门的项目绩效管理。具体做法是由项目申报部门在收集使用部门需求及市场调研后组织汇报，汇报内容应明确目标、使用部门、采购方式、预算明细等，可以给项目制定限额或者重要程度，限额以上项目要求必须有第三方评估，出具可行性研究报告，由遴选小组展开现场答辩，对于技术含量较高的固定资产实行专人负责制。

（二）固定资产管理与会计核算相结合

固定资产核算是固定资产管理的基础，也是提高固定资产信息质量的主要途径。行政事业单位应当认真钻研固定资产定义，由主管部门依据基层单位业务统一分类，形成适合部门的固定资产目录，便于财务预算编制及决算数据统计。要重点把控批量金额概念，从使用年限、金额及管控程度等来确定是否列入固定资产核算，体现会计核算的可比性、重要性、一贯性原则。要加强采购验收控制，专业人员在场验收，保障安装实施后正常运转。对于在建工程要建立备查账，每年年底作出说明，符合条件的必须及时转固，减少在建工程常年挂账。对于竣工决算与前期预算不一致的情况，要及时调整产权登记明细并完成调账处理。对于新颁布的双记账、双报告制度，行政事业单位应当按照《固定资产准则应用指南》，三部门协同配合对固定资产使用情况进行分析整理，确定各类固定资产适应的折旧方法及年限，进一步夯实权责发生制财务报告基础。

（三）固定资产管理与实物管理相结合

一是加强固定资产的日常管理。首先，加强固定资产信息化动态管理，设立资产动态信息库，实时关注资产管理情况。其次，树立全员参与意识。设立固定资产专管员，将资产落实到专人负责，每年定期盘点，相关信息及时更新维护。最后，建立大型设备维修档案，落实日常保养维护监督，资产大修做好前期预算评估策划，提高大修的科学性，减少资金投入，存量闲置资产及时盘活，办理相关移交调拨手续。

二是加强固定资产出租出借、对外投资管理，应当从严控制设置审批权限及程序。必须充分论证相关风险，合理确定交易价格，必要时需委托具有资质的评估中介机构出具价格建议书或公开竞价等公开公正的方式确定。并实行专项管理，设置备查簿实时调整登记，在财务会计报告中充分披露。加强产权评估管理，每年办理产权登记年检，建立明晰的资产确权管理机制，切实履行监督管理职责，维护资产的安全完整。

（四）固定资产管理与处置回收相结合

行政事业单位应当建立完备的资产处置审批制度，合理划分固定资产处置审批权限，通过制度约束资产处置行为，要求各单位加强资产清查管理，及时清理资产处置事项，明确处置环节各岗位职责，不相容岗位分离。重点关注资产实物的回收，应当进行固定资产处置评估，通过公开交易市场进行网络竞价，采取公开挂牌交易或者招标拍卖，保障资产处置价格的合理性，并实行收支两条线，处置收益及时足额上缴国库。可以由财政部门指定几家公开拍卖交易机构评估资产情况，对于仍存在使用价值的通过公开挂牌拍卖实现資产的再利用，对于完全没有利用价值的固定资产，由环保公司回收处置。

（五）固定资产管理与绩效评价相结合

通过制定科学全面的固定资产绩效评价指标体系，来实现固定资产管理的后续反馈评价。科学全面的固定资产绩效评价指标体系应当包括资产配置指标、资产核算指标、资产使用指标、资产处置指标、资产制度框架指标等，并且加入固定资产带来的经济效益和社会效益，定制具体考核表格，涵盖资产管理生命周期全过程，均按照固定资产管理的工作量和难易程度设定权重，量化评分标准，形成反馈机制，在评价过程中不断反馈修正指标来优化固定资产绩效考核体系，形成更具操作性和指导性的制度体系。

四、结语

加强行政事业单位固定资产管理对于优化政府支出结构、促进资产资金提质增效具有非常重要的意义。随着经济社会的高质量发展，对行政事业单位的治理能力现代化要求越来越高，管理思维需要随之转变，注重固定资产生命周期全过程管理，固根基、补短板，改变过去分部门而治的弊端，采取与预算编审、实物运作相结合的内控有机体系来管理，提高固定资产管理的科学性、合理性、制约性、公正性，更好地发挥资产效益，逐步形成相互制衡、协调统一的管理体系。

（作者单位为北京市社会福利事务管理中心）

参考文献

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