朱雷 高文胜

[摘要] 重大疫情作为一种非传统安全事件对国家安全影响巨大。重大疫情安全治理具有主体多元、上下互动和治理跨国性的特点。总体安全观是中国重大疫情安全治理的理论先导。重大疫情安全治理战略形成于新型冠状病毒防控实践，体现了总体安全观内涵和安全治理理念。重大疫情安全治理战略内容包括全国一盘棋，阻击战，总体战，人民战争和全球公共卫生合作。重大疫情安全治理战略具有鲜明的中国特色，为世界其他国家的疫情安全治理提供了中国方案。

[关键词] 重大疫情  总体国家安全观  安全治理

[作者简介] 朱雷（1978-），男，辽宁鞍山人，天津师范大学政治与行政学院博士研究生，主要研究方向为国家安全、政府治理; 高文胜（1964-），男，天津市人，通讯作者，天津师范大学政治与行政学院教授、博士生导师，主要研究方向为中日比较政治。

[中图分类号] D63

[文献标识码] A

[文章编号] 1008-7672（2020）01-0080-09

重大疫情是指流行性廣、传染性强的传染病突然发生并大规模传播的重大公共卫生事件。重大疫情贯穿人类历史始终，“人类的历史即疾病的历史”。？譹？訛重大疫情古称瘟疫，在古代已经对国家安全构成威胁。修昔底德在《伯罗奔尼撒战争史》中对雅典瘟疫进行过记录。据记载瘟疫的流行严重降低雅典人士气、破坏雅典的政治领导力、削弱军队实力，并最终导致雅典的衰落。？譺？訛人流、物流全球化引发重大疫情全球化。重大疫情对个人的危害性，对社会的破坏性以及跨国传播的流行性成为世界各国重要安全威胁。近年来中国深受重大疫情影响，2003年“非典”肆虐中华大地，2020年新型冠状病毒突然暴发。重大疫情在中国的连续暴发向我们提出安全课题：在中国这样一个国情复杂、人口众多的大国如何实施重大疫情安全治理。本文结合新型冠状病毒肺炎防控实践运用总体安全观理论和安全治理理念对中国重大疫情安全治理战略进行探讨。

一、 重大疫情成因与安全治理

（一） 重大疫情的形成机理

病源寄生物无处不在，一些病源寄生物需要在人体中获取食物来源。这些病源寄生物在人体内搜寻食物和繁殖形成传染病，导致人体感染甚至死亡。病源寄生物只有迅速和频繁地找到新的人体宿主，才能确保其存活与延续。维持病源寄生物生存需要数量庞大的人类宿主群体。现代社会频繁的人际交往能够使传染病不间断地从一个人传染到另一个人身上。通常，人类宿主大量聚集在大都市中，病源寄生物能够维持传染链不中断并获得足够多的与易感新宿主接触的机会来维持生存。研究表明麻疹若要在现代城市中延续下去，其人口下限大约为50万。？譹？訛

传染病可以划分为新发传染病和再发传染病。新发传染病指的是在人群中新出现的其发病率突然增加或者地域分布突然扩大的传染性疾病。？譺？訛新发传染病由于暴发突然且缺乏有针对性的药物而更加危险。传染病的传播途径包括空气飞沫传播、食物和水传播、接触传播、昆虫传播等。呼吸道传染病通过空气飞沫传播，其传播速度快，传播范围广，呼吸器官功能损伤难以修复，所以防控难度最大。

（二） 重大疫情对国家安全危害

重大疫情严重威胁国家的国民安全、社会安全、政治安全和经济安全。

国民安全方面：重大疫情通过损伤人体脏器，造成大量人口死亡。历史上瘟疫曾造成大规模的人口死亡。中世纪，欧洲黑死病暴发，历史学家对1352年人口死亡数估计约为2400万，约占当时欧洲和西亚人口的25%。？譻？訛即使在现代医学发达的今天，新发传染病的威胁同样不容小觑。新型冠状病毒肺炎疫情暴发后仅一个月，就造成国内2000余人死亡，数万人感染。

社会安全方面：重大疫情通过高病死率引发的恐惧和负面社会情绪破坏社会秩序，威胁社会安全。1699年美国暴发的黄热病曾导致政府瘫痪、社会秩序混乱和人情淡漠。？譼？訛

政治安全方面：重大疫情高病死率所产生的恐慌会引发诸如医疗挤兑、银行挤兑、恐慌性抢购等非理性社会行为，导致社会动乱，给政府治理带来极大的挑战。伴随着互联网和自媒体技术的发展，网络空间容易成为国内外敌对势力借助疫情煽动国民对抗政府的策源地。

（三） 重大疫情安全治理的特点

治理是一种由共同的目标支持的公共事务方面的活动或管理机制。？譹？訛治理的主体多元，包括政府、非政府组织和个人。治理是一种合作，包括强制、自愿以及强制与自愿相结合的多种形式。治理的权威性来自于法律法规以及公民的认同和共识，具有自愿性和广泛参与的特征。？譺？訛治理是一种上下互动的管理过程。治理的范围可能会超出国界形成国际治理。

重大疫情安全治理主体范围广泛且多元。微观层面：重大疫情对人的安全构成威胁，个人是重大疫情安全治理的主体。中观层面：重大疫情不仅威胁企业、公共机构等社会组织成员的生命，还会阻碍组织的正常运转。社会组织是重大疫情的安全治理主体。宏观层面：重大疫情威胁国家社会安全、政治安全和经济安全，重大疫情失控外溢对国际安全构成威胁，所以一国政府、国际组织，甚至利益相关国家均是重大疫情的治理主体。

重大疫情安全治理具有上下互动的特征。政府强制力与民众参与度决定治理效果。重大疫情涉及公共利益，属于公共安全范畴，重大疫情的防控需要动用巨量的资源，控制疫情在人群之间蔓延需要采取强制性手段对人际间的互动进行约束。政府是公共利益的捍卫者，拥有资源和权力，是重大疫情安全治理中的主体并居于核心地位。政府是疫情防控的领导者，通过制定应对方案，部署防控力量和调配资源应对疫情。民众既是疫情防控的保护对象又是疫情防控的参与者。在参与和配合政府的防控活动中，民众与政府之间形成自下而上的互动。历史经验证明，重大疫情防控需要强制力对民众的行为进行约束，民众对于政府强制性防控措施的认可和参与程度决定疫情防控的效果。

重大疫情安全治理具有跨界性。高速交通工具将世界各国连接在一起，这也给疫情在世界范围内传播创造了条件。根据国际权威机构研究，当前全球运输网络的效率使传染性病原体可以在36小时内从偏远村庄传播到6大洲的主要城市，并可能导致大规模暴发或传染病大流行。？譻？訛可以说疫情与一个国家的距离就是一个航班的距离。疫情在某个国家暴发，而其源头可能在另一个国家。一个国家疫情防控的经验教训能够为其他国家疫情防控提供借鉴，减少民众的伤亡。重大疫情威胁全球公共卫生安全，任何国家都不可能独善其身。重大疫情的跨国外溢性特征决定其安全治理离不开国际合作。

（四） 重大疫情安全治理路径

重大疫情治理主要采取两种治理路径。一种是治疗型治理模式：一些国家凭借高超的科研水平和研发能力，通过研发针对疫情的特效药物或疫苗控制疫情。这种方式对于国家的医疗科技能力要求较高，但是由于疫苗和药物研发周期长，应对疫情暴发猛烈的新发传染病有一定困难。

另一种是防控型治理模式。采取公共卫生传统策略，即控制传染源，切断传播途径、保护易感人群。控制传染源包括清理病原体集聚场所，阻断动物宿主感染人的传播链条，防止重大疫情在人群中暴发。切断传播途径包括消杀病源寄生昆虫，清洁水源和食物，佩戴口罩等方式。保护易感人群包括集中收治感染病患，封锁社区、道路和城市等方式防止健康人群与感染者接触。防控型模式需要政府具有强大的组织力、执行力、动员力。采取封闭隔离措施可能对国家经济社会发展带来冲击。

二、 总体安全观的内涵

（一） 以人民安全为根本

人民安全是国家安全的宗旨，国家安全的根本任务是全方位保障人民安全，为人民创造良好生存发展条件。人民的安全感、幸福感是衡量国家安全的重要标准。维护国家安全的根本目的是捍卫人民安全，人民是维护国家安全的主体和依靠力量。总体国家安全观对“人的安全”的充分关注，诠释了人民安全与国家安全的逻辑关系：人民安全是国家安全的最终目标，国家安全是人民安全的前提保障，捍卫人民安全是国家安全的价值内涵。维护国家安全就是为了人民的幸福和中华民族的永续发展。维护人民安全要切实提高公民国家安全意识，增强国家安全责任感，构筑起维护国家安全的强大力量。

（二） 坚持党领导国家安全

中国共产党领导是社会主义最本质的特征。党总揽全局、协调各方的核心作用是我国政治制度的突出特点。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。领导国家安全，关键也在党。党中央的各项安全部署是全国人民统一思想、统一意志、统一行动的依据和基础。党中央凝聚党心、军心、民心，形成能应对一切安全挑战的磅礴力量。根据《国家安全法》，坚持党对国家安全工作的领导，建立集中统一、高效权威的国家安全领导体制。中央国家安全委员会可以调动党、政、军及全社会的力量，形成合力，共同应对危害国家安全的重大和特别重大事件。《国家安全法》规定：“国家建立中央与地方之间、部门之间、军地之间以及地区之间关于国家安全的协同联动机制。”党中央在国家安全体系中处于领导核心地位，党中央对于安全问题的统一领导、统一部署是中国发挥制度优势的根本保障。

（三） 安全与发展并重

安全与发展相互支持，互相促进，彼此融合，和谐统一。安全是前提。只有安全穩定的国内国际环境，才能安心发展。发展是保障，安全源于实力，实力来自于发展，国家发展为国家安全提供坚实的基础。伴随着中华民族的伟大复兴，非传统安全问题日益增多，这些安全问题最终要从国家的全面发展中得到解决。发展利益与安全利益服务于国家的核心利益。总体国家安全观统合安全与发展，注重两者的统筹兼顾和相互促进。

（四） 整体协同思维

当今世界，时空联系更加紧密、耦合效应更加明显。安全维护呈现系统性、整体性和协同性特征。某一方面的安全问题外溢到其他方面引发“次生危害”，安全问题的联动性更加突出。一个看似单纯的安全问题，往往并不能简单对待，否则就可能陷入头痛医头、脚痛医脚的困境。？譹？訛总体国家安全观将内部安全与外部安全、传统安全与非传统安全进行统合，将自身安全与共同安全紧密联系，强调要全面、发展、系统、普遍联系地定位和把握国家安全，通盘考虑国家安全体系内各要素间的关系，以整体性系统思维推进安全治理，多管齐下、综合施策。可以说整体协同思维是贯穿国家安全工作的一条红线。

（五） 人类命运共同体理念

伴随全球一体化的加深，各国之间安全相互交织，你中有我、我中有你。国内问题外溢和国际问题内输成为普遍趋势，任何国家无法独立解决所有安全问题。国内安全、国际安全、全球安全相互交织，安全问题的联动性、跨国性、多样性更加突出。安全不是孤立的、零和的、绝对的，没有世界和周边的安全，就没有一国的安全。总体安全观体现了人类命运共同体理念，当今世界，一个国家要谋求自身安全，必须也让别国安全。世界各国需要同舟共济、协调行动。总体安全观主张扩大各国安全利益汇合点，同舟共济、守望相助，构建人类命运共同体，形成国家安全的外部保障。

三、 总体安全观下的中国重大疫情安全治理

新型冠状病毒肺炎疫情是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。疫情暴发地武汉是重要的交通枢纽城市，疫情发生时恰逢中国春节，人口流动量大，疫情有可能迅速从湖北省蔓延到我国其他省区。目前的一些研究表明野生动物是该病毒的宿主，呼吸道飞沫和接触传播是主要的传播途径。新型冠状病毒具有易感性，各年龄段人群均对该病毒没有免疫力，普遍容易感染，目前没有特效药物和疫苗。疫情暴发仅一个月就造成数万人感染，数千人死亡，中国的国家安全面临严峻的考验。新型冠状病毒肺炎疫情发生后党中央高度重视，提出“坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策”的总要求。在党中央的统一部署下展开新型冠状病毒防控战役，在实践中形成重大疫情安全治理战略。战略的主要内容包括：全国一盘棋，阻击战，总体战，人民战争，全球公共卫生安全合作五部分内容。

（一） 全国一盘棋

全国一盘棋凸显党的领导在国家安全体系中的重要作用。针对新型冠状病毒肺炎疫情，党中央第一时间成立中央疫情领导小组，协调国务院联防联控机制形成疫情防控指挥中心。各地区党政主要负责人成立了疫情领导小组，接受党中央的统一指挥、统一协调、统一调度，要求做到令行禁止。在党中央的统一领导下，全国各地形成共同防控疫情的一盘棋格局。党中央是国家安全的领导核心，负责谋划疫情防控大棋局。依靠党中央的坚强领导，统筹兼顾，协调联动，在最短时间内汇集全国资源，完成针对疫情的战略部署。

经过多年的发展，中国形成了包括党的基层组织，党的群众路线，党领导的人民军队，“一方有难，八方支援”的社会主义价值观，集体主义和爱国主义精神，具有社会主义公有制医疗体系，强大的产业链、供应链，物联网配送机制等制度优势。正是在全国一盘棋的战略部署下，这些制度优势得以激活，转化成为强大的贯彻执行力、组织动员力、应对能力和生产能力。疫情期间从感染者免费救治到19个省份对口支援，从“政、商、军、警、民”联动到五级联防联控，从医疗基础设施的高速施工到水电通讯高效正常运行，从医疗装备的快速复工复产到物资的顺利配送，无不展现出中国力量。世界卫生组织总干事谭德塞表示：“在疫情面前，中国政府展现出坚定的政治决心，采取了及时有力的举措，令世人敬佩。”“中方行动速度之快、规模之大，世所罕见，展现出中国速度、中国规模、中国效率。这是中国制度的优势，有关经验值得其他国家借鉴。”？譹？訛

（二） 阻击战

阻击战采用防控型治理模式。疫情暴发恰逢春节期间、处于人口流动最高峰，时间的跨度大，防控难度最大。党中央审时度势、综合研判，明确了坚决遏制疫情蔓延势头、坚决打赢疫情防控阻击战的总目标。将新冠肺炎纳入乙类传染病、采取甲类措施严格管理。提出把控制传染源、切断传播途径作为关键着力点。把武汉市的疫情防控作为重中之重，提出内防扩散、外防输出的明确要求，强调要采取更加严格、更有针对性、更加有效的措施，把疫情扩散势头遏制住。党中央果断要求湖北省对人员外流实施全面严格管控，实施武汉封城，湖北封省。

党中央统一布署，从29个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团、军队中调派330多支医疗队、41600多名医护人员驰援湖北，迅速建设火神山、雷神山等集中收治医院和方舱医院，增加床位供给，优先保障武汉和湖北需要的医用物资，组织19个省份对口支援。？譺？訛对疫区城乡社区患者实施救治，提高收治率和治愈率、降低感染率和死亡率。加大社区大流行病学调查力度，织密织牢社区防控网，实行严格的网格化管理。对确诊患者应收尽收，对疑似患者应检尽检，对密切接触者应隔尽隔。对疫情患者采取分类治疗的方式，轻症患者实施医疗干预，集中高水平医疗团队、疗效好的药物和先进设备优先用于救治重症患者。加强力量薄弱地区防控，统筹做好湖北省各市（州）防疫工作，积极协调对口支援省份，重点加大对确诊病例较多市（州）和医疗力量薄弱市（州）的支持力度。增援县域定点医院，防止出现“带病下乡”和“带病回城”的风险。非疫情防控重点地区实行分区分级精准防控，统筹疫情防控与经济社会秩序恢复。以县域为单元，确定不同县域风险等级，分区分级制定差异化防控策略。通过构建联防联控、群防群控的防控体系，外防输入、内防扩散。

经过一個月的奋战，疫情防控形势积极向好，截至2020年2月28日武汉收治的重症患者转归为治愈的占比从14%提高到了64%，全国累计治愈出院患者已超36000人。？譹？訛

（三） 总体战

总体战运用整体协同思维，坚持安全与发展并重理念，开展物资保障战、科研攻关战、舆情引导战、经济恢复战。总体战的目标在于统筹推进疫情防控和经济社会发展工作，减少疫情给国家安全带来的各种”次生灾害”。

开展物资保障战，保障疫情前线医疗装备需求和人民群众基本生活物资需求。通过积极推动医疗装备企业复产复工，扩大产能满足医疗前线需求。截至2020年2月25日，我国医用口罩日产能达到3212万只，日产量达到3028万只;全国口罩日产能达到7285万只，口罩产能利用率达到105%，初步缓解了口罩供需矛盾。？譺？訛在生活物资方面，采取省长主抓米袋子，市长主抓菜篮子，畅通运输通道和物流配送，保障人民生活必需品供应，维护社会秩序平稳运行。

开展科研攻关战，举全国之力打造战胜疫情的科技利器。相关部门组织高水平团队协同攻坚、多学科专家联合攻关，开展传染源、传播致病机理等理论研究。加大药品和疫苗研发力度，同临床、防控实践相结合，推广有效的临床应用经验。加强病例分析研究，及时总结推广有效诊疗方案。科技人员第一时间分离鉴定出病毒毒株。中医药在阻断轻型患者向重型患者发展方面取得积极成效。在疫苗研发方面多路线部署并行推进研发。？譻？訛

开展舆情引导战，提高新闻舆论工作有效性。主流媒体加强疫情重大决策部署的宣传解读，充分报道各地区各部门联防联控的措施成效。公开、透明、及时、准确地进行疫情信息发布。采取利用微信公众号和客户端发布信息以适应公众获取信息渠道的变化。调查表明：疫情期间，约90%公众将手机作为获取疫情信息的主要工具，手机使用率为95%。微信和新闻客户端为公众获取信息的主要渠道，分别达到62%和56%。经调查，在公众对网络媒体疫情信息传播满意度评价中，人民网、新华网、腾讯网位列各大新闻网站前三。？譼？訛主流媒体网上传播能力不断加强，稳定了公众社会情绪，为疫情防控营造了良好的舆论氛围。

开展经济恢复战，精准稳妥推进复工复产。党中央提出分区分级精准复工复产。低风险地区全面恢复生产生活秩序。中风险地区依据防控形势有序复工复产。要求各级党委和政府把支持复工复产、恢复和稳定就业、畅通交通运输、保障市场供给等各项工作做细做扎实。加大对一些行业复工复产的支持力度，帮助中小微企业渡过难关。实施分区分级精准防控策略，打通人流、物流堵点。区域之间加强上下游产销对接，产业链各环节协同复工复产效果明显。美国耶鲁大学高级研究员斯蒂芬·罗奇认为，随着疫情逐步得到控制，中国经济或将强势反弹。？譹？訛

（四） 人民战争

人民生命安全是疫情防控的主要目标。把人民群众生命安全和身体健康放在首位，贯穿于疫情防控的全过程。新型冠状病毒肺炎疫情发生后，习近平同志要求各级党组织和广大党员干部坚决贯彻落实党中央决策部署，对于重点疫区患病群众采取“应收尽收”，“全力以赴救治感染患者”，“及时收治所有确诊病人”，“决不能因费用问题耽误患者救治。？譺？訛加强重症患者救治，发挥好重症专业救治力量的作用，提高临床治疗精准度、有效性，努力降低病亡率。及时收治轻症患者，及早实施医疗干预，尽量减少轻症转为重症。

维护人民安全还体现在习近平同志对医护人员的关爱之中。习近平同志指出“用药如用兵，用医如用将。”医务人员是战胜疫情的中坚力量，务必高度重视对他们的保护、关心、爱护。要关心关爱一线医务人员，落实防护物资、生活物资保障和防护措施，统筹安排轮休，加强心理疏导，落实工资待遇、临时性工作补助、卫生防疫津贴待遇，完善激励机制，帮助他们解除后顾之忧，使他们始终保持昂扬斗志、旺盛精力，持续健康投入抗疫斗争。？譻？訛相关部门通过提高医用防护物资调拨和配送效率，疏通渠道和堵点，确保了紧急物资及时送到救治一线。

人民群众是疫情安全治理的主体，人民群众是打赢疫情防控人民战争的中坚力量。在疫情防控过程中，广大医务工作者、人民解放军、公安民警、社区工作者、基层劳动者、新闻工作者、志愿者活跃在疫情防控的前线，用他们的实际行动印证了毛泽东主席的名言：人民，只有人民，才是创造历史的真正动力，人民是真正的英雄。在政府的领导下，人民团体、社区组织、社会组织、志愿者和慈善组织构成自下而上的疫情防控体系。采取防控资源和力量下沉方式构建疫情联防联控、群防群控的社區关键防线。工会、共青团、妇联等人民团体组织动员群众积极投身疫情防控。行业协会、商会等社会组织指导和帮助企业科学精准防疫、有序复工复产。广大社工、义工和志愿者积极开展心理疏导、情绪支持、保障支持等服务。民间慈善组织主动接受监督，采取高效透明的方式为防控疫情筹措资金和物资。通过全方位的政府和社会总动员，在全国范围内打响了一场全面动员、全面部署、全员参与的疫情防控人民战争。

（五） 全球公共卫生安全合作

新型冠状病毒肺炎疫情严重威胁世界公共卫生安全，中国对疫情的有效防控大幅度减缓了疫情的扩散蔓延，为维护世界公共卫生安全作出了应有的贡献。中国—世界卫生组织新冠肺炎联合专家考察组认为中国在阻断病毒的人际传播方面取得了明显效果，已经避免或至少推迟了数十万新冠肺炎病例，为其他国家采取积极的防控措施争取了宝贵的时间，提供了值得借鉴的经验。？譹？訛中国在全面防控疫情的同时，迅速分享毒株全基因组序列，研制成功快速检测试剂盒，积极主动同世卫组织和国际社会开展合作和信息交流，同有关国家分享防疫经验，加强抗病毒药物及疫苗研发国际合作，向其他出现疫情扩散的国家和地区提供力所能及的援助。中国的疫情防控国际合作是参与重大疫情国际安全治理的重要举措，是人类命运共同体思想的重要实践。

四、 结论与启示

重大疫情安全治理战略根植于新型冠状病毒防控实践，体现总体安全观思想内涵和安全治理理念。全国一盘棋、阻击战、总体战、人民战争和全球公共卫生安全合作是重大疫情安全治理战略的主要内容。全国一盘棋以党的领导为核心，在党的领导下形成疫情防控战时体系，激发中国的制度优势，形成强大的组织力、执行力和动员力，体现了重大疫情安全治理的中国特色。阻击战直指重大疫情，采用公共卫生的防控策略，通过消灭传染源、切断传染途径和保护易感染人群的方式控制疫情蔓延。总体战主要应对由疫情引发的威胁社会安全、经济安全、政治安全的次生灾害，以恢复经济发展应对疫情对经济领域的冲击，以保障医疗和生活必需物资，稳定社会秩序，通过加强舆论宣传稳定社会心理。通过稳定经济社会秩序和社会心理维护政治安全。人民战争的目标是维护人民生命安全。人民战争的依靠力量是人民，人民群众在政府的统一组织和部署下焕发出蓬勃的力量。重大疫情具有跨国性，是世界各国的共同威胁，实施全球公共卫生安全合作既是践行人类命运共同体的重要举措，也是控制疫情蔓延的外部保障。重大疫情安全治理战略各部分内容相互联系，相互促进。全国一盘棋是前提，阻击战、总体战是手段，人民战争是主体，全球公共卫生安全合作是外部保障。重大疫情安全治理战略具有鲜明的中国特色，是根植于新型冠状病毒肺炎防控实践的中国方案，能够为世界其他国家的疫情安全治理提供借鉴。

（责任编辑：徐澍）