文/刘玉安 徐琪新

自脱贫攻坚战打响以来，我国已经有6000多万人成功脱贫，取得了举世瞩目的成绩。但是，第一，不少已经脱困的人口又重新返贫，这表明，精准扶贫的成果必须进一步巩固；第二，让绝对贫困人口脱贫，显然不是最终目标。我们的最终目标是让全体人民一个不落的共同奔小康。也就是说，精准扶贫的成果必须进一步扩大。我们不仅需要消灭绝对贫困，还必须尽力缩小收入分配差距，尽力控制、减缓相对贫困的幅度。要实现上述目标，进一步完善农村社会保障制度刻不容缓。

农村贫困问题的严重性

自实施精准扶贫工程以来，我国农村脱贫攻坚事业成果显著。2012—2016年全国农村贫困人口呈逐年下降趋势，按照现行国家贫困标准，我国农村贫困人口由2012年的9899万人减少到2016年的4335万人，平均每年减少1391万人；贫困发生率由2012年的10.2%下降到2016年的4.5%。按照世界银行2011年提出的每天1.9美元贫困标准，1981年到2012年，世界贫困人口减少了11.28亿，同期中国贫困人口减少9.52亿人，中国为世界减贫人数贡献84.4%。

表1 2012—2016年各地区农村贫困人口情况 单位：万人、%

虽然我国经济快速发展为农村脱贫攻坚带来了强大力量，但城乡间、区域间差距依然存在，农村居民收入仍然较低，就业机会、教育、医疗资源都是农村脱贫攻坚中的薄弱环节。在收入方面，2016年农村居民人均可支配收入12363元，仅相当于城市居民人均可支配收入的36.76%。在教育方面，2016年全国农村家庭户主受教育程度普遍不高，近三分之一的户主为小学以下文化程度，高中文化程度只占10.7%，而大专及以上文化程度的仅有1.4%。而贫困发生率与户主受教育程度密切相关。2016年，农村贫困家庭户主为文盲的群体中，贫困发生率达到9.9%，户主受教育程度为高中及以上的群体中贫困发生率仅为2.1%。在医疗卫生方面，统计数据显示，健康程度与贫困发生率呈反比，2016年农村健康群体贫困发生率为4.2%，身体健康状况较差和生活不能自理的群体贫困发生率达到8.3%。

通过以上数据可以看出，除了生态环境和地理位置等自然因素导致部分中、西部地区贫困人口较为集中外，社会制度和个人因素是导致农村贫困问题的主要诱因。由于政治权利、分配制度、财政转移支付制度、社会保障制度等方面的差异，造成资源和要素在不同地区、群体和个人间分配不均，也加剧了贫困的发生。在个人层面，受教育程度低、就业技能有限、可利用的社会、生活资源不足、因病致贫返贫是当前较为突出的致贫原因。同时，受长期落后的价值观念、生活习惯影响，受长期落后的价值观念、生活习惯影响，也造成了贫困的代际传递，陷入了恶性循环。

虽然当前精准扶贫取得了重大成就，但在某种程度上，这也是基于我国庞大的贫困人口基数。因此，对这一成绩，必须谨慎地自豪。此外，表1清楚地表明：从我国贫困人口主要集中在西部农村。这一方面是由于我国长期以来实行的二元体制造成的；另一方面是由于改革开放以来，为了摆脱普遍贫困的局面，在鼓励一部分人先富起来的同时，必然会出现一部分发达地区，即东部沿海地区先发展起来的现象。而我国整体发展水平还处在爬坡阶段，人均GDP刚刚达到世界人均GDP的平均水平，我们还必须鼓励一部分人、一部分发达地区再富一些、再发达一些，这样才能更好、更快地带领全体人民共同富起来。这也意味着人均收入差距、地区发展差距和相对贫困问题还会长期存在。

农村社会保障制度建设

自1986年以来，我国已经陆续建立起了包括农村养老保险制度、农村医疗保险和医疗救助制度、农村社会救助、农村社会福利等。这些制度对于防止两极分化，防止贫困发挥了重要作用，但还不完善。

首先表现在：社会保障资源配置不均衡，保障水平不高。长期以来，我国客观存在城乡二元社会结构，资源多向城市集中，农村社会保障整体水平较低，与农村贫困人口需求的契合度不高。如2016年我国社会保障和就业支出为24812亿元，占全国一般公共预算支出的12.20%，而西方发达国家社会保障支出占财政支出的比重一般为40%左右。而我国总体本来就偏少的资源还主要集中在城市。例如在医疗人力资源方面，如表2所示，2012—2016年，包括执业（助理）医师、注册护士等卫生技术人员数量不断增加，但城乡比却没有明显变化，农村医疗人力资源状况仍未得到有效改善。在教育资源配置上，如表3所示，2016年农村地区高中、初中学校数量分别为652所、16171所，占全国高中、初中学校总量的4.72%、31.03%，高中学校数量严重不足；农村地区高中、初中、小学专职教师数量占全国比重仅为3.17%、17.43%、38.15%，专职教师缺口较大。此外，由于农村社会保障职能由中央、地方政府共同承担，地区间经济社会发展状况的不同也导致了东、中、西部地区农村社会保障标准存在差异。

表2 2012-2016年每千人口卫生技术人员数 单位：人

表3 农村教育情况

其次表现在：农村社会保障政策的碎片化，各种政策之间缺乏衔接，没有形成防止贫困的网络。我国农村社会保障制度起步较晚，多数政策采用试点先行、逐步推广的策略，并且处在不断改革优化过程中，这就难免出现头痛医头脚痛医脚的局面。农村社会保障政策碎片化主要表现在以下几个方面：

第一，管理部门条块化。当前，农村社会保障各项目分属不同主管部门，社会保险由人力资源与社会保障部门主管；最低生活保障等社会救助与社会优抚由民政部门负责；住建、卫生、教育等部门根据各自职能分别实施危房改造、医疗、教育救助等专项社会保障政策，同时财政部门负责社保资金的预算、决算。九龙治水的局面造成多种分立的制度和管理体系，部门间缺乏信息交流与共享，各项社会保障项目间既有交叉又有断裂，导致保障人群重叠、保障待遇分配不均。例如民政、住建、教育、卫生等主管部门往往会优先落实农村低保、五保对象和建档立卡贫困户的各项社会救助和社会福利政策，同时在保险缴费上享受政府补贴，而其他贫困家庭可能会因名额限制被排除在保障范围之外，无人问津。

第二，农村社会保障项目一体化程度不高。一方面，养老保险、医疗保险等社会保险项目政策更新较快，由新农合、新农保发展到当前城乡居民基本医疗、养老保险，新旧项目交叉并行，存在政策衔接不紧和重复覆盖等问题。例如，进城务工人员在参加城乡居民基本养老保险的同时又参加城镇职工养老保险；新农合与城乡居民医疗保险制度的并行也导致了重复参保、重复报销等问题。另一方面，面对当前农村较为突出的空巢老人、留守儿童和剩余劳动力等问题，相关政策相对滞后、无力，甚至出现政策真空。

第三，农村社会保障政策与扶贫开发政策衔接不紧。扶贫开发是通过项目帮扶提高贫困人口自我发展能力，实现“造血式”脱贫；社会救助通过国家财政转移支付增加收入，同时通过医疗保险、大病保险、医疗救助等政策降低支出，实现“输血式”兜底脱贫。而那些因病、因残丧失劳动能力的建档立卡贫困户，很难通过扶贫开发实现自身能力提升，迫切需要最低生活保障等社保政策实现兜底脱贫目标。但是，由于社会救助与扶贫工作实施主体和政策差异，二者并没有实现资源共享和统筹配合。例如，一些因病、因残致贫贫困户因低保政策和名额限制没有及时纳入社会保障救助对象，同时也存在具有劳动能力的贫困户通过扶贫项目帮扶脱贫后仍享受低保待遇的问题，造成社会救助资源的浪费。

最后表现在：农村社会保障政策缺乏前瞻性、灵活性、针对性。社会保障政策不仅应该具备补救功能，而且应该具备预防功能。虽然当前我国农村最低生活保障制度和农村养老、医疗保险等社会保障项目在缓解贫困问题上发挥了重要作用，但多是对风险发生后的事后补救，对于防范风险发生前的上游干预关注不够，在提升社会成员自身能力，促进可持续发展方面作用有限。例如，我国农村大量过剩劳动力因缺乏适应劳动力市场需求的劳动技能而陷入贫困境地，依靠被动救济难以实现可持续脱贫目标，应该有前瞻性的劳动技能培训之类的项目。

农村社会保障政策调整方向

（一）实现多支柱农村养老保障

截至2017年，我国60岁及以上老年人口达到2.41亿，占全国总人口的17.3%，庞大的老龄人口带来了严峻的养老问题，必须由国家、社会、市场、家庭等共同承担起养老责任。在国家层面，应参照当地最低生活保障标准，适当提高城乡居民养老保险中基础养老金保障水平。在社会层面，鼓励更多社会资本通过与政府合作的模式参与农村养老院，医养结合等养老项目建设，促进农村养老事业发展，满足农村孤寡老人专业化托老服务需求。在市场方面，发挥土地养老保障功能，特别是应借助当前农村土地“三权分置”政策，加强农村土地经营权流转，进一步提高农村养老保障水平。

（二）建立防治结合的农村医疗保障体系

改善农村医疗卫生状况，减少农村贫困群体因病滞贫、滞贫等问题的发生，应从防、治两方面着手。首先，增加对农村居民健康的关注。例如由基层卫生院定期开展免费健康体检并建立农村居民电子健康档案，及时了解辖区居民健康状况，以便开展有针对性的疾病预防、筛查、救治和管理工作，减少大病发生几率。此外，电子健康档案的互联互通也方便不同诊疗机构及时查阅患者病史和诊疗情况，有助于做出更为准确的诊断。其次，应建立健全覆盖全面，保障有力的居民医疗保险体系，确保农村居民能够看得起病。同时必须继续推动医疗资源下沉乡镇社区，加强县乡村医院标准化建设，改善乡镇卫生院办医条件。适时实行医护人员轮岗制度，推动医疗资源特别是优秀医护人员下沉到乡镇卫生院，实现病患合理分流。同时依托远程医疗技术让农村居民可以在家门口看得上病。三是革新诊疗费用结算方式，推行先诊疗后付费结算机制，避免农村贫困群体因无力先行垫付医疗费用而延误治疗。

（三）积极提升农村适龄劳动力就业技能，引入以再就业为宗旨的工作福利制度

结合我国农村实际，应引入积极的社会保障理念，以增加再就业为政策调整导向，为具有劳动能力的农村失业者提供一个接受劳动技能培训、选择就业岗位的平台，使他们重新在劳动力市场体现自身价值，同时实现自身能力提高，变消极福利为积极福利。首先，加强职业教育和再就业培训。面向农村适龄劳动者特别是辍学青年开展职业教育和专业技能培训，提高贫困人口的文化层次、知识水平，并掌握一项适应劳动力市场需求的技能，实现能力提升。其次，搭建失业贫困人口再就业平台。政府可以通过减税降费等措施，鼓励当地企业提供一定数量的就业岗位，满足失业农村劳动力就近转移就业需要。同时，搭建地区间转移就业平台，将欠发达地区剩余劳动力输送到发达地区，在满足输入地劳动力需求的同时，也让农村劳动力享受到发达地区更加优越的公共资源和工资福利待遇，实现失业农村人口跨地区转移就业。最后，提高救助门槛。强制农村低保户、建档立卡贫困户中有劳动能力的贫困者参加劳动技能培训，接受政府提供的就业岗位，促使失业者尽快回到劳动力市场，同时也避免救助依赖问题。

（四）实现农村社会保障制度一体化建设，加强部门间、政策间协调配合

首先，加强顶层设计，建立一体化农村社会保障体系，在农村教育、医疗、养老、基础设施建设方面加大投入，补齐农村托老、留守儿童妇女和残疾人服务等方面的短板，提高保障标准与农村居民需求间的契合度，同时增加社会救助资源向农村的倾斜，做到应保尽保。二是理清各级政府间、部门间的权责关系。突出中央、省级政府在财政支持上的责任，提高农村社会保障资金统筹层次，同时，将制度运作权力下放基层政府，以制定更符合当地实际的社保政策。此外，重新调整、界定社会保障多元管理部门间的权责关系，实现社会保障各子系统间相互衔接、功能互补，特别是在社会保险无法满足保障对象基本生存需要时及时跟上社会救助政策实现兜底保障。三是加强立法建设。加快制定社会救助法、社会福利法等配套法律，实现社会保障由行政机关决策向立法机关决策转变，形成司法、行政、社会三方监督体系②。

其次，提高农村社会保障信息化管理水平。应该建立农村社会保障信息管理系统，实现管理者与保障对象双向互通。一是保障对象通过信息管理系统可以充分表达利益诉求，向管理部门及时反馈真实信息；二是政府部门可以基于大数据实现对农村居民社会保障信息的动态管理、预测和共享，为政策调整提供及时有效的数据支持。

再次，促进农村最低生活保障制度与扶贫发开二者有效衔接。针对两项制度的差异，应建立主管部门间沟通协调，动态调整机制。加强扶贫部门、民政部门间沟通协作，基于信息管理系统实现二者信息互联互通，二者相互配合，相得益彰。

完善的社会保障制度一旦建立起来，精准扶贫的效果就能够巩固下来，全体人民一个不落奔小康的最终目标就能稳步实现。