王长水

摘要：本文根据笔者长期基层住房保障工作的实践经验及对我国住房政策的研究理解，分析了我国城镇住房政策及住房保障制度的发展过程及发展趋势，将其分别归纳为“七个阶段”和“七个趋势”。只是个人拙见，不对之处请同行与专家赐教。

关键词：住房保障;发展过程;发展趋势

1 我国城镇住房政策的发展历程及住房保障概念的提出

新中国成立以来，我国城镇住房政策一般认为大体经历了政府完全保障、市场化改革、市场化与政府保障相结合三个大的阶段。依笔者个人之见，以上三个大阶段又可细分为以下七个小阶段：

1.1 政府完全保障阶段（建国后至1980年）。自建国初期至1980年，我国实行计划经济，城镇职工实行的是低工资、高福利制度，工资构成中不包含住房消费，城镇居民的住房基本上依靠政府和单位来解决，一般都是居住低租金的福利公房。由于当时我国城镇人口较多，国家经济基础较差，政府和单位解决住房的压力不堪重负，同时，城镇居民的住房面积及住房质量也都非常低。

1.2 商品化改革阶段（1980年至1994年）。这个阶段，按照邓小平同志对公房改革的谈话精神，国家提出了住房商品化和社会化的改革思路，鼓励政府和单位公有住宅向个人（现住户）出售，利用收回的售房资金再建设住房，实现住房再分配，加快解决城镇居民住房困难。由于此阶段公房提倡向个人出售，住房实现了买卖交换，具备了一定的商品属性，故可称为商品化改革阶段;同时国家利用收回的售房资金和新筹集的住房建设资金进行房地产开发新建住宅并开始公开向社会出售，标志着住房供应开始社会化（不再仅是单位分房）;另外，住房管理也开始实行社会化管理，由单位后勤管理转为社会化的物业管理。因此这个阶段的重大历史贡献是拉开了住房商品化和社会化改革的序幕。但限于当时历史条件的限制，当时的住房商品化改革还不算真正意义上的商品化，更不能算是真正意義上的市场化，因为当时向个人出售住房的价格远远低于住房的价值，实行的是房改优惠价。同时，住房商品化改革过程中也走入了“重售轻租”的误区，忽视了住房租赁商品化的改革，虽然房改初期曾提出“租售同步”，即公房提租与公房出售同步，但在实际执行过程中房改提租一直滞后于房改出售。

1.3 市场化改革并引入政府保障阶段（1994年至1998年）。随着房改售价的不断提高和住房商品化的不断完善和逐步推进，住房市场逐步形成，住房市场化改革也初步显现。这时，国家已开始认识到，城镇居民住房问题不能完全交给市场来解决，中低收入家庭单纯通过市场是解决不了住房问题的，于是国家提出了以安居工程为重点的住房保障制度（但当时尚未提出“住房保障”概念）。标志性文件是1994年《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发〔1994〕43号）。该文件第一次提出向中低收入家庭出售经济适用住房、建立住房公积金制度、建立政策性住房信贷体系、允许集资合作建房等，这些都带有政府住房保障性质。当时尚未提出“廉租住房”概念，因为当时福利性实物分房还未停止，一些经济困难买不起房改房或经济适用住房的仍可租住政府或单位提供的福利性公房。

1.4 新住房体制建立阶段（1998年至2003年）。1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号）提出停止住房实物分配，实行住房分配货币化，住房供应完全社会化，这标志着住房供应新体制开始建立。自此，城镇职工的住房消费纳入工资（随工资发放住房补贴，一次性住房资金补贴等）。这个阶段应当是住房市场化改革更进一步，但同时政府对住房保障也更加重视。因为该文件首次提出廉租住房制度，并勾勒出覆盖所有收入人群的城市住房供应体系政策框架，即对最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房，中低收入家庭购买经济适用住房，高收入家庭购买或租赁市场价商品住房。

1.5 加快住房保障体系建设阶段（2003年-2008年）。这个阶段国家对住房保障的认识进一步深化，认识到了自1980年以来住房制度改革“重市场轻保障”的误区，于是逐步调整和完善住房保障政策，更加突出和重视廉租住房制度，强调改进和规范经济适用住房制度。将经济适用住房的出售对象从中低收入家庭调整为低收入家庭，将廉租住房保障范围从最低收入家庭扩大到低收入家庭。住房保障体系从以出售经济适用住房为重点转变到以廉租住房制度为重点，并且将住房保障纳入政府公共服务体系。标志性文件是2003年《国务院并于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发〔2003〕18号），第一次提出“政府住房保障”的概念，并且明确了住房保障是政府义不容辞的责任和义务。第一次提出廉租住房资金的来源渠道以财政预算为主，强化了政府责任，淡化了单位的责任。2006年《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》（国办发〔2006〕37号）又将“土地出让净收益的一定比例”增加为廉租住房建设资金另一来源渠道，标志着国家对住房保障的资金投入越来越大。2007年《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号）在我国住房保障史上则具有里程碑和划时代意义，标志着我国住房保障春天的到来，因为它以最高规格的文件进一步明确，住房保障是政府公共服务的一项重要职责，纳入政府综合考核体系，提上重要议事日程等，同时，明确建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。此后，从国家到地方各级住房保障机构也相继得到健全、完善和加强。

1.6 大规模建设保障房阶段（2008年至2015年）。自2008年国家开始注意到“夹心层”的住房问题。2008年《国务院办公厅关于促进房地产市场健康发展的若干意见》（国办发〔2008〕131号）提出了“在坚持住房市场化和对低收入住房困难家庭实行住房保障的同时，对不符合廉租住房和经济适用住房条件，又无力购买商品房的家庭，要采取发展租赁住房等各种方式解决其住房问题”。2010年全国公共租赁住房工作会议召开以后，确定要加快公共租赁住房建设，住房保障范围进一步扩大，由城镇低收入住房困难家庭扩大到城镇中等偏下收入住房困难家庭。自2008年开始，特别是2010年后，全国各地大规模建设保障性住房（含廉租住房、公共租赁住房和经济适用住房、限价商品房、共用产权房等），从国家到地方层层下达建设指标，并严格考核奖惩。期间全国共开工建设公租房（含廉租房）、经济适用住房和限价商品住房等保障房合计2467万套。这个阶段由于大量建设保障性住房，在廉租住房与公共租赁住房保障方式上提倡以实物配租为主，租金补贴为辅。2014年后，廉租住房和公共租赁住房并轨统称为公共租赁住房，既方便了老百姓申请保障性住房，也方便了政府管理保障性住房，更有利于廉租住房和公共租赁住房建设资金统筹使用、项目统筹建设、住房资源统筹调配利用。

1.7 住房保障體系进一步完善阶段（2015年以后）。2015年以后国家不再层层下达保障性住房建设指标，标志着国家不再强制地方大规模建设保障性住房，国家不再下达建设指标并不意味着国家从此不再提倡建设保障性住房，而是赋予地方更多自主权，让地方根据保障性住房的需求情况和当地财力情况自主确定建设计划和保障方式。同时，要求各地将已开工建设的保障性住房尽快完善配套设施，达到竣工入住条件，并将已经达到入住条件的存量保障性住房尽快配租入住，国家由考核各地开工量和开工率转变为考核竣工率和入住率。为完成入住率指标，各地纷纷放宽实物配租准入条件，大批住房困难家庭住进公租房。此后，随着实物配租房源的逐步减少，各地新增公租房保障对象从以实物配租为主转为实物配租与租金补贴并重，有的地方甚至转为以租金补贴为主，实物配租为辅了。在停止大规模建设公租房的同时，国家要求各地将公共租赁住房的工作重点转移到配后管理及物业服务上来。与此同时，国家层面将过去用于奖补公共租赁住房的补贴资金转而用于棚户区改造和老旧小区综合整治，带动鼓励地方加大棚户区改造和老旧小区综合整治力度。这标志着国家将住房保障的重点从大规模建设保障性住房向改善棚户区及老旧小区居住质量进一步延伸。

2 我国城镇住房政策及住房保障制度的发展方向

笔者总结，今后我国城镇住房政策与住房保障制度的发展将呈现七个方面的趋势：

2.1 坚持住房市场化与政府保障相结合。这是一条最基本的原则，是建国以来历史经验的总结。实践已经证明，无论是完全由政府保障还是完全由市场调节，单轨的住房供应体系都存在制度缺陷，只有政府保障与市场机制相结合的双轨制，才是符合我国实际情况的唯一正确选择。

2.2 房地产市场调控将成为我国城镇住房保障的辅助手段。房地产市场并不是完全自由和完全放开的市场，政府调控与市场调节并不矛盾，二者相辅相成，有机统一。我国城镇住房供应体系应是市场机制、政府保障与政府调控的有机统一体。

2.3 住房保障将逐步覆盖城乡所有居民。目前城镇住房保障的范围仅覆盖城镇居民，农村仅限危房改造及住房救助，尚未形成系统的住房保障政策体系。但随着城镇住房保障范围的不断扩大、城乡一体化的不断推进和城乡二元结构的逐步取消，今后住房保障也将有望实现城乡一体化，这符合城乡统筹发展的要求。

2.4 住房市场将实现“租售并举”。世界上解决住房问题最好的国家是新加坡和德国。这两个国家在城市化过程中没有造成房价大起大落，主要靠的就是公租房和发展住房租赁市场。中国住房供应体系包括市场体系和政府保障体系，均不同程度地存在着“重售轻租”的倾向，住房租赁市场一直没有得到很好的培育和发展。虽然国家多次发文要求培育和发展房屋租赁市场，但由于多方面的原因一直没得到足够的重视和很好的落实。今后随着全社会对房产租赁市场重要性认识的提高、我国房地产市场的不断完善和发展租赁市场相关政策的不断落实，相信房产租赁市场的春天肯定会到来，房产租赁市场将肯定会有大的发展，房产租赁市场半壁江山的日子肯定不会很远。

2.5 住房保障方式将实现以租为主。住房保障方式包括租赁式保障和产权式保障。租赁式保障主要包括公租房实物配租和公租房租金补贴，产权式保障主要包括经济适用住房配售和共有产权住房配售。实践已经证明，租赁式保障是最能兼顾效率和公平的住房保障方式，公共租赁住房将成为我国今后住房保障的主要渠道。

2.6 各种保障性住房资源统筹调配使用。为统筹利用各种保障性住房资源，提高资源利用率和政府资金使用效益，也方便老百姓申请，有利于良性退出机制的形成，便于住房保障部门管理，提高保障率和保障效率，今后各种保障性住房包括公共租赁住房（含廉租住房）、经济适用住房、共有产权住房等必须打通“隔断”，相互对接，互相转换、宜租则租、宜售则售，实现保障产品统一化，保障方式多样化，保障待遇层次化，根据不同人群不同的保障需求分层次给予不同的保障。比如，建房时不分公共租赁住房和经济适用住房，都叫公共租赁住房，租金标准也是一样的，出租时，其中符合廉租住房条件的，另发放廉租住房租金补贴（变暗补为明补），居住一定年限（比如5年）可以购买，既可以按经济适用住房价格一次性购买，也可以按共有产权方式分次购买，但不够一定年限，不允许购买，这样避免了经济适用住房随申请随购买和一次性出售存在的弊端。原购买经济适用住房的家庭如遇家庭经济困难，也可申请退给政府，并将其住房转化为公共租赁住房。

2.7 政府住房保障的政策设计应当从“提供优惠福利为主”向“提供基本保障为主”转变。按着我国城镇现行住房供应体系，商品房的供应对象是高收入家庭，但我们并不需要先核定申请家庭为高收入家庭，再允许其去购买商品房，今后保障性住房的政策设计也应是这样。政府提供不同的保障性住房及保障类别和保障方式，让申请人根据自己的情况选择是否享受保障性住房及享受的类别及方式，而不一定用各种规定条件限制申请人享受哪种保障类别和保障方式。使保障性住房不再是一种利益和诱惑，而是一种基本保障，让那些能够买得起商品房的高收入者不会因为利益和诱惑去投机保障性住房。比如，将公共租赁住房的建筑面积及申请人的保障面积严格控制在规定面积以内，将公租房的单位租金价格确定在稍低于市场租金水平，政府主要通过“小户型”来降低公租房的租金，而不是通过降低单位租金价格来降低公租房的租金。其中，对于部分最低收入家庭和最低收入边缘家庭甚至低收入家庭我们还可以在同样租金的前提下再发放廉租住房租金补贴（变暗补为明补），这样，住房保障部门在公租房的申请条件中就不用设定收入准入线了（发放廉租住房补贴的范围和条件参照民政部门划定的低保、低保边缘及低收入范围和条件即可）。再比如，将经济适用住房的建筑面积严格控制在国家规定面积之内，用“小户型”控制经济适用住房总价，同时，将经济适用住房的出售单价提高到市场微利价，由一次性出售经济适用住房改为共有产权出售，政府不再通过直接降低住房单价的方式解决申请人购买力不足的问题，而是通过“小户型”和共有产权的方式解决申请人购买力不足的问题。以上两个案例，对于中等偏下及低收入住房困难家庭来说，政府为其提供了基本的住房保障，又堵塞了政策漏洞，避免了资源浪费。

3 结语

建国70年来，我国城镇住房政策及住房保障制度的发展历程既有经验，又有教训，政策体系也在不断调整中逐步完善。虽然发展过程充满困难和挑战，但取得的辉煌成绩也是有目共睹的，全国城镇居民人均住房建筑面积从建国初的8.3㎡提高到目前的40㎡左右。分析研究我国城镇住房政策及住房保障制度的发展历程及发展趋势，总结历史经验和教训，对于做好下一步房地产与住房保障工作具有重要意义。