●郭为禄

一、问题的提出

公共卫生事业发展关乎广大人民群众的身体健康。自1949年新中国成立以来，我国公共卫生事业取得了长足发展，卫生专业人才日益增加，公共医疗资源不断丰富，医学研究探索硕果累累，人均预期寿命节节攀升。血吸虫病被根治是这些辉煌成就的一个缩影。在新时代，我国社会的主要矛盾已经转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。这一矛盾的转变，对我国公共卫生事业的发展提出了更高的要求。如何不断完善公共卫生治理体系和提高公共卫生治理能力，从而更好地为广大人民群众提供全面、优良的医疗保障，满足人民日益增长的卫生服务要求、更高质量的健康生活的诉求，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要问题，也是值得法学理论、实践深入探讨的重要课题。

2020年初暴发的新冠肺炎疫情，更是让全社会对公共卫生领域的关注达到一个全新高度。习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调，抗击新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力建设的一次大考，要从体制机制上创新和完善重大疫情防控举措，健全国家公共卫生应急管理体系，提高应对突发重大公共卫生事件的能力水平。〔1〕参见《快讯：习近平主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议强调 完善重大疫情防控体制机制 健全国家公共卫生应急管理体系》，http://www.gov.cn/xinwen/2020-02/14/content_5478865.htm，2020年3月25日访问。不言而喻，提升公共卫生领域的法治化水平，需要从科学立法、严格执法、公正司法等多个维度进行努力。然而，无论是立法、执法还是司法，都离不开德才兼备的高素质法律人才来推进。有鉴于此，本文旨在从法学教育的进路，探寻公共卫生法律人才的培养之道，思考公共卫生法治建设问题。

二、公共卫生法学教育的时代使命

（一）发展公共卫生法学教育的现实必要性

首先，公共卫生法学教育是中国特色社会主义教育事业的重要组成部分，发展公共卫生法学教育是建设教育强国的内在要求。“一年之计，莫如树谷；十年之计，莫如树木；终身之计，莫如树人。”教育是民族振兴、社会进步的重要基石。建设教育强国是实现中华民族伟大复兴的基础工程。法学教育目前面临“新兴学科开设不足，学科设置滞后于实践，不能回答现实问题；法学与其他学科的交叉融合不够，影响了知识空间的开拓。这些问题凸显了我国法学学科体系、学术体系、话语体系的短板和弱项”。〔2〕张文显：《在新的历史起点上推进中国特色法学体系构建》，载《中国社会科学》2019年第10期，第33页。公共卫生法学教育属于法学与其他人文社会科学、自然科学的交叉学科。发展公共卫生法学教育不但能直面中国的现实实践问题之解决，而且通过“拓展并创立新的调处‘医学法律问题’‘法律社会学问题’的方法、手段、机制”，〔3〕石东风：《从学科属性谈卫生法学姓甚名谁》，载《中国卫生法制》2016年第2期，第9页。促进新兴学科领域的形成，能不断提升我国公共卫生法学教育的内涵，弥补中国在相关领域的话语体系短板。

其次，发展公共卫生法学教育是加强和完善公共卫生法治建设的必然要求。“学科设置理应具备回应功能，即对社会现实做出必要的反应，回答问题、解决问题、提供理论支持。”〔4〕解志勇：《法学学科结构的重塑研究》，载《政法论坛》2019年第2期，第15页。公共卫生法治建设的良性发展，离不开公共卫生法学教育提供的人才和智识的支持。虽然中国特色卫生法律体系已经基本确立，但对卫生法学领域的研究仍然存在总论部分的研究相对薄弱、理论体系不够成熟、某些基础概念内涵不清、分论部分的研究不均衡等深层次的问题。〔5〕参见解志勇：《卫生法基本原则论要》，载《比较法研究》2019年第3期。大力发展公共卫生法学教育，及时提升公共卫生法学教育的内涵，是增强公共卫生法学教育回应公共卫生法治建设能力的必然要求。

最后，发展公共卫生法学教育是满足人民日益增长的美好生活需要的内在要求。“新时代法学教育的定位首先要考虑新时代赋予的使命。”〔6〕郜占川：《新时代卓越法治人才培养之道与术》，载《政法论坛》2019年第2期，第41页。中国特色社会主义已经进入新时代，社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，法治建设的主要矛盾也随之转变为“人民对于‘法治’的日益增长的需要和‘法治’的‘不平衡不充分的发展’不能满足人民的这种需要之间的矛盾”，〔7〕姚建宗：《新时代中国社会主要矛盾的法学意涵》，载《法学论坛》2019年第1期，第51页。亦即，“人民权利要求体系与发展供给体系和法治保障体系之间的矛盾”。〔8〕龚廷泰：《人的需要、社会主要矛盾与法治保障》，载《法学》2018年第8期，第131页。公共卫生法学教育具有鲜明的时代性和社会性特征，“社会发展使如何公平有效分配卫生资源、保障国民健康成为核心问题，医疗技术不断进步的同时也对法律提出了更多挑战”。〔9〕杨健、王岳：《简要回顾我国卫生法学学科与卫生法制建设》，载《中国卫生法制》2019年第4期，第36页。在新时代背景下，公共卫生法学教育应当成为“有力推动国家和政府履行相关义务，保障国民基本健康权利的利器”。〔10〕同上注。

（二）公共卫生法学教育的培养目标

“法学教育诸多问题的源头是法律院校及法律教育者对法学教育的培养目标并不明确。虽然法学教育应当定位为法律职业教育，就这种观点达成了共识；但是，对于职业教育的具体内容仍然存在模糊认识。”〔11〕《认真对待法学教育》，http://roll.sohu.com/20120921/n353662241.shtml，2020年3月26日访问。而探究教育的规律、发挥教育的功能、彰显教育的意义，离不开对“培养什么样的人、怎样培养人、为谁培养人”和“办什么样的教育、怎样办教育、为谁办教育”等一系列关键性、方向性问题的思考。基于以上维度，笔者认为公共卫生法学教育应当立足于以下几个方面培养复合型的高素质法治人才。

首先，公共卫生法学教育应培养德法兼修的高素质法治人才。“才者，德之资也；德者，才之帅也。”习近平总书记在中国政法大学考察时指出，全面推进依法治国是一项长期而重大的历史任务，要立德树人，德法兼修，培养大批高素质法治人才。〔12〕参见习近平：《立德树人 德法兼修》，载《人民日报》2017年5月4日，第1版。加强党对教育工作的全面领导，落实立德树人根本任务，坚持社会主义办学方向，扎根中国大地、服务中华民族伟大复兴，是办好人民满意的公共卫生法学教育的必由之路。应通过公共卫生法学教育，为国家和社会培养出一批明德崇法的实务和理论工作者，引导他们遵循职业道德和职业规范，掌握坚实的法学以及公共卫生学、公共管理学、社会学等相关学科的知识技能。

其次，公共卫生法学教育应该致力于培养“既懂法学，又懂医学”的优秀复合型人才。公共卫生是组织社会共同努力，改善环境卫生条件，预防控制传染病和其他疾病流行，培养良好卫生习惯和文明生活方式，提供医疗服务，达到预防疾病、促进人民身体健康的目的。〔13〕参见解志勇主编：《卫生法学通论》，中国政法大学出版社2019年版，第223页。公共卫生涉及流行病学、生物统计学、公共管理学、社会学等诸多领域，公共卫生法学处于法学、医学、公共管理学、社会学的交集地带，它是一个法学与其他人文社会科学、自然科学的交叉学科。就理想状态而言，公共卫生法学教育应该致力于培养出“既懂法学，又懂医学”的优秀复合型人才。但鉴于目前兼具法学和医学双学科背景的人才属于少数，并且法学、法律实务和医学、卫生实务界的对话、交流、协作方兴未艾，故可先力争培养出一批“既懂法，又具备一定卫生知识”或“既懂医学，又具备一定法律素养”的理论和实务人才，再力争培养出一批“法学和医学俱佳”的高端人才。

最后，公共卫生法学教育应该致力于培养兼具良好的理论素养和较高的实践能力的优秀复合型人才。法学教育课程不只是为了传授知识，而是“具有三个目的：传授基本的法律规则；锻炼学生适用这些规则的能力；教授学生如何自学法律”。〔14〕孟彦辰：《美国卫生法课程体系设置及其启示》，载《法学教育研究》2019年第4期，第204页。因此，除了传授学生理论知识外，公共卫生法学教育还需要在此基础上，提升学生的理论思辨能力以及实践能力，塑造兼具良好的理论素养和较高的实践能力的优秀复合型人才。特别是，在我国现阶段，为了满足人民日益增长的美好生活的需求，亟需一批能够适应公共卫生相关的立法、执法、司法工作和理论研究工作，为政府法制部门、卫生行政部门、医疗机构等相关单位和广大居民提供优良的法律服务的公共卫生法治人才，以便为公共卫生法治的不断完善和公共卫生管理的不断优化提供人才和智力支撑。

三、公共卫生法学教育的现状

卫生法学是法学的子学科，公共卫生法学则是卫生法学的子学科。科学的调查是解决问题的前提。要对公共卫生法学教育进行完善，需要了解把握公共卫生法学教育的现状。笔者拟从专业设置、教材开发、论文发表三个方面总结我国公共卫生法学教育的现状，分析其不足，归纳这些不足所体现的本质。

（一）公共卫生法学教育专业设置、教材开发、论文发表情况

1.公共卫生法学教育专业设置情况

专业既是科学研究的载体，也是人才培养的基地。“学科设置与专业构建是高等教育的命脉，在很大程度上影响学术研究的发展繁荣与未来走向。”〔15〕同前注〔4〕，解志勇文，第13页。公共卫生法学属于交叉学科，“卫生”和“法”是卫生法学的两翼，笔者选取在2017年教育部第四轮学科评估中，法学学科为B-以上的57所高校和公共卫生与预防医学学科为B-以上的21所高校为分析对象。通过分析前述78所高校的专业设置情况，我们可以发现以下特点：

其一，在本科教育阶段开设卫生法学专业的院校数量较少，且主要是医科院校或以医学见长的综合院校。在这78所高等院校中，只有5所高等院校在公共卫生学院中开设了卫生法学的本科专业，分别是首都医科大学、南方医科大学、安徽医科大学、天津医科大学、吉林大学。同时，值得注意的是，全部公共卫生与预防医学学科B-以上水平的高校，均在其本科课程中设置了卫生法学课程；虽然法学学科B-以上水平的高校无一开设卫生法学本科专业，〔16〕其中郑州大学情况比较特殊，高校法学学科属于B类，公共卫生与预防医学学科则属于C类。该校设置了“预防医学专业（卫生监督与卫生法学方向）”这一本科专业，但该专业隶属于公共卫生与预防医学学科之下，故未将其纳入本文界定的范围之内。但是其中部分高校如南京大学、华中科技大学、复旦大学等高校在本科课程中开设了卫生法学的课程，详见表1。

表1 卫生法学作为本科专业、本科课程的相关状况

（续表）

其二，在研究生教育阶段开设卫生法学专业或卫生法学研究方向的高校数量亦较少，且主要是政法院校或以法学见长的综合院校。法学学科B-以上水平的57所高校中，只有4所招收卫生法学方向的硕士研究生，1所招收卫生法学方向的博士研究生。〔17〕在翟宏丽所著《法科院校卫生法学学科建设的研究与实践》一文中提到复旦大学在民商法专业之下培养卫生法学专业的硕士研究生，但笔者在其网站上检索，在其招收目录、培养方案中都没有相关专业的介绍。公共卫生与预防医学学科B-以上水平的21所高校中，只有2所在其硕士研究生培养方案中涉及与卫生法学相关的教研内容——首都医科大学医学人文学院的社会医学与卫生事业管理专业包含卫生法学研究、卫生管理与政策研究、医疗服务中的法律问题研究等研究方向；吉林大学社会医学与卫生事业管理专业涉及卫生法学研究方向，详见表2。

表2 卫生法学作为研究生专业、研究方向的相关状况

（续表）

其三，依据前述信息，我们不难看到，由于从事卫生法学教育的院校数量极为有限，教研人员少、学生规模小乃是不容回避的现实。公共卫生法学教育对公共卫生法治事业所发挥的人才保障作用明显不足。

2.公共卫生法学教育教材编写情况

“教材是实现教育功能的重要工具和媒介，法学教材不仅仅是法学知识传承的载体，而且是规范教学内容、提高教学质量的关键，对法学教育的发展有着不可估量的作用。”〔19〕王利明：《关于法学教材建设的几点意见》，载《中国法学教育研究》2006年第3期，第15页。教材所具有的前述功能决定了，教材开发对培养公共卫生法律人才、建设公共卫生法学学科具有基础性作用。

近年来，卫生法学教材开发取得了显著成就。2020年3月14日，笔者在上海图书馆网站进行书目检索，以“卫生法学”为关键词，结果显示为著作86部；以“医事法学”为关键词，结果显示为著作5部，去掉与“卫生法学”重复记录的1部之外，则有4部。两者合计为著作90部，其中大部分属于卫生法学教材。进言之，入选国家或省级规划教材的共42部，其中国家级规划教材36部，省级规划教材6部。

在36部国家级规划教材中，21世纪系列规划教材3部，教育部人才培养模式改革和开放教育试点教材2部，“十五”系列规划教材2部，“十一五”系列规划教材2部，“十二五”系列规划教材8部，“十三五”系列规划教材4部，高等医学院校系列教材12部，普通高等教育规划教材2部，全国高等医药卫生管理案例与实训精品规划教材1部。在前述系列分类之下，各类教材又有具体的不同规划类别，具体情况如表3所示。

表3 卫生法学国家级规划教材情况一览

（续表）

（续表）

6部省级规划教材的构成如下：安徽省规划教材4部，浙江省规划教材1部，广东省规划教材1部，具体情况如表4所示。

表4 卫生法学省级规划教材情况一览

根据笔者掌握的有限资料，〔20〕笔者在力所能及的范围内进行了查证，如信息存在不够准确之处，敬请广大同仁批评指正。在卫生法学领域最早的教材是1988年中国人民大学出版社出版的《中国卫生法学》，主编为中国高等教育学会医学教育专业委员会名誉会长、国家医学教育发展中心主任王镭教授。随后在1989年，上海科学技术出版社和中国科学技术出版社分别出版了《医药卫生法学》《医学法学导论》两部教材；1992年，广西人民出版社出版了《医学法学》；1996年达庆东教授所著的《卫生法学纲要》在上海医科大学出版社出版，卫生法学研究的序幕逐步开启。不难发现，前述几部早期卫生法学教材的第一作者均系医科背景。在此之后，卫生法学渐渐成为法学学者和医学学者共同研究的交叉学科，不少高校专门将公共卫生学院作为卫生法学的教研平台。2003年是卫生法学教材开发的一道重要分水岭——在上海图书馆网站检索的结果显示，2003年前卫生法学著作仅有8部；而2003年起，卫生法学著作迅速增加，可以认为这是卫生法学教研取得重大突破的一个表现。具体情况如图1所示。

图1 1988—2019年期间卫生法学著作数量变迁

3.公共卫生法学教育的科研情况

相对于卫生法学教材开发所取得的显著成绩，目前含公共卫生法学在内的卫生法学论文发表数量仍较为有限。

其一，在高水平法学期刊上发表的关于卫生法学的专业论文数量较少。尽管近年来卫生专家、法学专家在专门的卫生法学刊物或以卫生法学见长的刊物，如《中国卫生法制》《中国卫生事业管理》《中华医院管理》《医学与哲学》《医学与法学》等发表了一定数量的卫生法学论文〔21〕2020年3月12日，在中国知网上以“卫生法学”进行主题检索，剔除非卫生法学期刊，共检索得466篇。；但如果以学术界通常关注的核心期刊评价指标来看，在CSSCI、北大核心目录中的法学刊物或人文社科综合刊物进行检索，可以发现卫生法学论文数量十分有限。2020年3月12日在中国知网分别以“卫生法”“卫生法学”为主题进行相关检索，经筛选后，发现2000年以来发表在法学类CSSCI刊物上的卫生法学论文仅有11篇，详见表5。

表5 2000年至今在法学CSSCI刊物上发表的卫生法学论文

其二，在高水平期刊中发表的有关公共卫生法学教育的文章数量不多。学科教育对于学科建设具有重要指导意义。在CSSCI类刊物特别是法学CSSCI类刊物中，“法学教育”为主题的论文数量丰富、下载和引用情况良好；然而，具体到 “公共卫生法学教育”主题，相关论文则极其罕见，更遑论其关注度。2020年3月12日在中国知网以“公共卫生法学教育”为主题进行检索，共有文献280篇（如图2所示）。在这280篇文献中，无一发表于CSSCI来源期刊。经过筛选，共有47篇主要研究公共卫生法学教育，其中6篇发表在法学类刊物、9篇发表在教育学类刊物、5篇发表在科技类刊物、25篇发表在医学类刊物，以及2篇发表在医学和法学的交叉学科刊物《医学与法学》。研究的内容主要涉及三个方面：其一是公共卫生法学学科设置的目的、意义；其二是公共卫生法学的教育模式、教学方法；其三是公共卫生法学教育的现状与相关建议。总体而言，公共卫生法学教育的理论研究较为薄弱，缺乏深入的理论分析，并且缺少精细的案例及实证研究。

图2 历年发表的主题为“公共卫生法学教育”的论文数量变迁

（二）公共卫生法学教育存在的不足

1.公共卫生法学教育专业设置存在的问题

除了统计数据直接显示出的开设公共卫生法学教育的院校的数量较少的问题外，目前我国的公共卫生法学教育专业设置还存在以下两个突出问题：

一方面，目前卫生法学专业的设置处于多轨并行状态。不同院校根据自身实际情况，分别将法学一级学科、公共卫生与预防医学一级学科和卫生事业管理（社会医学与卫生事业管理）二级学科〔22〕其所属的一级学科为公共事业管理。作为卫生法学教研平台。进言之，卫生法学在部分院校作为一个独立的本科专业，或研究生教育中一个独立的专业、研究方向开设；除此之外，部分院校虽然没有将卫生法学作为一个独立的专业、研究方向，但是在相关学科、专业中开设了卫生法学课程。从有限的资料来看，原南京铁道医学院（现东南大学医学院）于1996年设立了卫生法学专业，学制四年，是我国高校中较早把卫生法学作为一个独立的本科专业设置的高校，嗣后，北京中医药大学、天津医科大学等院校陆续开设了卫生法学专业，在贵州医科大学等院校设置“医事法学”专业，招生目录中显示为“法学（医事法学）”，而湖北中医药大学等院校则在其公共管理专业中专门设置了医事法学方向。〔23〕参见原禹：《高校卫生法学教育的发展现状分析》，载《学科探索》2018年第30期。

另一方面，公共卫生法学的归属关系并不明确。与专业设置紧密联系的一个问题是卫生法学的部门法归属。卫生法属于哪一部门法，或者说其是否是一个独立的部门法，关系到它在法学门类中的学科地位和专业设置。例如，西南政法大学是将“医事法学”作为“民商法学”的下设方向，而四川大学华西公共卫生学院在其硕士研究生课程中开设的是《卫生行政法学》，中南大学则直接设置了卫生法学这一硕士研究方向。〔24〕参见《中南大学卫生法学科》，http://www.chinawsfx.com/wsfxkjs/310.html，2020年3月25日访问。可见，对于公共卫生法学的学科归属，在法学教育界内部也尚未形成统一的观点。

2.公共卫生法学教育的教材编写存在的问题

“法学教材作为体现法学专业教学内容和教学方法的知识载体，是教学体系必须具备的实质性因素，是进行教学的基本工具，在整个法学教育体系中占有重要地位。”〔25〕阚明旗：《试论法学教材质量评价标准》，载《中国法学教育研究》2015年第2期，第64页。公共卫生法学教材的编写应当服务于公共卫生法学教育的培养目标。

一方面，现有的教材编写模式不利于实现公共卫生法学教育的培养目标。根据编著者的学科背景和知识结构特点，1988—2019年涌现的一系列卫生法学教材（包括国家级、省级规划教材以及其他教材），可被划分为三个类型：其一，卫生专家或卫生专家为主编著的卫生法学教材，如翁开源教授和蔡维生教授共同主编的《卫生法学》（第2版）（科学出版社2017年版）。其二，法学专家或法学专家为主编著的卫生法学教材，如刘善春教授和吴平教授合著的《卫生行政法研究》（北京大学出版社2007年版）。其三，法学专家和医学专家合作编撰的教材，如陈云良教授主编的《卫生法学通论》（中国政法大学出版社2019年版）。换言之，作为主编“往往只熟悉医学或只熟悉法律，因此在医学或法律知识上存在先天不足”。〔26〕同前注〔9〕，杨健、王岳文，第38页。

另一方面，教材除了服务于相关知识的传递外，也应当服务于相关能力的培养，但既有的教材并不能完全胜任该目标的实现。针对不同的受众对象应当有不同的教材，教材功能的多样化是完善公共卫生法学教育的必然要求。以民法学教材为例，存在概要式介绍民法学内容和民法各部分内容的概要性质的教材，体现学者对民法学整体思考的体系性教科书，重视民法原理运用、民法思维训练的案例分析教材，以及专门辅导司法考试的相关教材。针对我国卫生法学专业的教材建设，就我国一些学者的相关分析结果来看，仍主要集中于知识传授层面，〔27〕同上注，第39页。对于培养高素质的复合型法律人才的定位而言，现在公共卫生法学教材存在供给不足的困境。

3.公共卫生法学教育的科研存在的问题

从前文的统计可以看出，相较于公共卫生法学的教科书编写的繁荣发展，在高水平法学期刊上发表的关于公共卫生法学及公共卫生法学教育的专业论文数量较少。这在一定程度上反映出，公共卫生法学的教学和科研，仍然处于由教科书发挥知识传承、引领知识创新功能的教科书时代。

教科书和学术论文是教学和科研不可或缺的两翼。对于教科书和学术论文的关系，朱庆育教授做了如下精辟论述：“知识其实就在特殊问题之研究催生教科书从而确立‘常规科学’、特殊问题研究之新成果挑战‘常规科学’，从而以新的教科书实现学术范式转换的循环结构中不断实现螺旋式增长。”〔28〕朱庆育：《民法总论》，北京大学出版社2016年版，序言。换言之，教科书属于对于所涉及的专业的基本内容都有较为全面的介绍的体系书。教科书功能相当于蓄水池，将来自学术论文中获得公认的最新学术思想、学术讨论，根据一定的体系安排，容纳于其中。

教科书的这一特点决定了教科书中所阐释的多是具有定论性的知识，也不可能对所涉及问题进行深入的分析、讨论。对于某一领域问题的深入研究必然依赖于专业学术论文，如果没有学术论文的支撑，教科书必然逐渐走向僵化，滞后于时代的发展。可见，对于培养法学人才的理论思辨能力而言，仅仅关注教科书是不够的。因此，公共卫生法学教育仍处于教科书时代还意味着，公共卫生法学乃至整个卫生法学目前的科研状况还处于边缘化状态，学界对于卫生法学教育规律的探索尚待深入。

（三）公共卫生法学教育的不足反映了其发展的滞后性

公共卫生法学现状及其不足，集中体现了公共卫生法学教育发展的滞后性，或者说公共卫生法学教育发展的不均衡不充分，以致难以完全胜任培养复合型法治人才的重任。具体而言：

首先，不同院校之间的公共卫生法学教育发展存在不均衡、不充分性。在我国有上千所高校，但是正如前文的统计分析所指出的那样，在高等教育阶段，开设卫生法学专业或卫生法学研究方向的高校数量较少，且在本科教育阶段主要集中于医科院校或以医学见长的综合院校，在研究生教育阶段，主要集中于政法院校或以法学见长的综合院校。这反映了，对于公共卫生法学教育的投入，不同高等院校之间存在明显不均衡性。随着社会的发展，各行各业对于相关人才的需求必然日渐增多，而这种不均衡性必然进一步加剧了我国面临的公共卫生法治人才短缺状况。

其次，相较于其他法学学科的发展，公共卫生法学教育的发展具有不均衡、不充分性。法学教育在我国高等教育阶段一定程度上已经成为一门显学。但是，能够开设公共卫生法学专业的院校数量并不高，“即使仍旧招生的院校，招生数量也出现了下降趋势。因此，曾经被冠以‘朝阳专业’并寄予厚望的医事法学，正逐渐走向衰落”。〔29〕王树华、周建裕、胡友利：《医事法学专业的现状、问题与对策研究》，载《医学与法学》2014年第4期，第64页。而且，“最早从事卫生法学研究和相关工作的人员，大多是由具有医疗、法律、卫生管理等相关背景的专业人员转行而来……一直以来缺乏医学与法学双重背景的复合型人才始终是卫生法学师资匮乏的核心问题”。〔30〕同前注〔9〕，杨健、王岳文，第38页。正因如此，公共卫生法学的相关研究成果仍然主要停留在教科书层面，科研基础薄弱。这显然与整个法学教育的发展大背景大趋势明显不对称。

最后，公共卫生法学教育的发展现状，相较于人民日益增长的美好生活需要明显具有不均衡、不充分性。党的十九大报告中鲜明提出了“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。这一矛盾的转变，对于我国的国家治理能力和国家治理体系都提出了较高的要求。随着我国社会经济的发展，人民日益增长的美好生活需要对国民教育、行业分工、国家治理能力的要求越来越趋向专业化、精细化。公共卫生法学教育的发展现状显然不能满足这一需求。

四、公共卫生法学教育的完善

公共卫生法学教育的现状与其担负的使命、与公共卫生教育事业发展需要之间形成的落差表明，以明晰、科学的指导思想带动积极、有效的公共卫生法律人才培养和学科建设已是当务之急。完善公共卫生法学教育是一个系统性的工程，既需要提出整体的改革设想，也需要更为具体的落实举措。

（一）完善公共卫生法学教育的总体设想

第一，把公共卫生法治的人才保障问题提到了全局性的高度。新冠肺炎疫情等重大公共卫生事件，不但关系到国民的生命健康，由此引发的次生灾害，更是对社会经济稳定有序的发展带来了巨大消极影响，甚至在一定程度上导致了社会的停摆。防控疫情的策略制定、疫情期间的物资生产调配、国民情绪的安抚、社会稳定的维护、人民基本生活物资的保障，以及如何在防控疫情的同时避免社会的停摆等，都是对国家治理体系、治理能力的一次大考，也是对我国法治建设、法治能力的重大考验。〔31〕参见于改之：《依法防控的科学方法论》，载《光明日报》2020年3月6日，第11版。因此，公共卫生事件的影响具有全局性。培育公共卫生法治人才，不但有助于为公共卫生法制的完善、公共卫生管理的优化提供人才、智力支撑，同时对突发公共卫生事件状态下，统筹社会经济有序发展，提升国家治理能力，也具有全局性的意义，必须引起教育、法律、卫生等相关行业的高度重视，切实增强使命感、紧迫感。

第二，积极探索公共卫生法学教育的多系统协同创新机制。一方面，公共卫生法学教育涉及流行病学、生物统计学、公共管理学、社会学等诸多领域，处于法学、医学、公共管理学、社会学的交集地带。无论是从理论还是实践的角度来看，卫生法都难以成为完全独立的法律部门。因此，完善公共卫生法学教育，必须积极探索教育、法律、卫生以及其他系统协同创新机制。另一方面，随着社会经济的发展、科技的进步，作为公共卫生法学研究对象的公共卫生事件，影响范围已经超出地域的限制，往往波及全国甚至全球，在全球化时代，人类命运共同体的意义愈发得到彰显。对于公共卫生法学教育，更应重视人类命运共同体背景下区域协调、全球协调创新机制的建立。

第三，对于公共卫生法学教育人才的培养，应结合实际情况，分步骤分阶段完成。其一，对于公共卫生法学教育的人才培养目标应当分步骤分阶段完成。公共卫生法学教育的理想状态是培养出“既懂法学，又懂医学”的优秀复合型人才。公共卫生法学教育属于人文社会科学和自然科学的交叉学科，同时涉及流行病学、生物统计学、公共管理学、社会学等诸多领域。因此，培养“既懂法学，又懂医学”不但对学生的能力提出较高要求，而且对于相关院校的教学、科研基础以及社会实践条件提出了较大挑战。这决定了公共卫生法学教育培养目标不可能一蹴而就，应当分步骤分阶段实现。其二，公共卫生法学教育应当逐渐实现由点到面的普及。一方面，目前我国设置公共卫生法学专业的院校数量仍然较少，在可预期的未来，无论是在法学学科还是在公共卫生学科设置公共卫生法学专业，应当实现设置公共卫生法学教育专业的院校数量逐步增加，实现由点向面的普及。另一面，在风险社会中，公共卫生法学教育具有其独特意义，应当逐渐扩大公共卫生法学教育的受教对象，在一定程度上将之变成通识性教育。其三，建立多层次多维度的公共卫生法学教育的有效衔接机制。应从现实出发，既要注意到本科教育、研究生教育的纵向衔接，又要尊重其交叉学科性质和不同院校的特色差异，分步骤分阶段完成公共卫生法学教育人才的培养使命。

第四，加强学术创新、理念创新，建构公共卫生法学教育领域的中国学术话语体系。一方面，公共卫生法学属于交叉学科，我国高等教育院校对该学科的定位已经足以显示出，目前对于该学科领域尚未形成统一的研究方法和研究范式。因此，对于公共卫生法学，加强学术创新、理念创新乃至实践创新，建立公共卫生法学研究和教学的新范式势在必行。另一方面，在全球化时代，公共卫生问题早已经超越了物理空间的限制，成为全人类共同的挑战，与之相应的公共卫生法治建设也将成为全球治理体系不可或缺的一环。“一个国际社会公认的法治强国必须要有深厚的法律思想和发达的法学体系，才能拥有强大的国际法治话语权，才有能力主导全球治理规则和治理体系变革，才有希望推进国际关系民主化、合理化、法治化。”〔32〕同前注〔2〕，张文显文，第32页。面对公共卫生领域的法治建设问题，还应当借助理论创新、理念创新及实践创新等多种创新方式，提升中国在该领域的学术话语体系的整体影响力。

（二）完善公共卫生法学教育的具体举措

第一，优化公共卫生法学教育的培养方案，加快公共卫生法学专业设置体系和培养模式改革步伐。既要注意到本科教育、研究生教育的纵向衔接，又要尊重其交叉学科性质和不同院校的特色差异。其一，对于本科教育而言，在法学学科门类下进行“法学（卫生法学）”或“法学（医事法学）”专业设置，抑或在公共卫生与预防医学学科门类下进行“预防医学专业（医事法学）”专业设置，再或者在公共事业管理学科门类下进行“公共事业管理（医事法学）”专业设置，均具有其合理性。在培养方案中，必须强化复合型人才培养，本科阶段两个现实切实可行的路径是：对于拥有法学和医学两个学科的综合院校而言，要积极采取校内法学院与公共卫生学院（或相关学院）联合培养的模式；对于政法院校、医学院校而言，要积极探索采取校际联合培养的模式，借此让本科生兼具必要的卫生知识和法律知识。其二，对于研究生教育而言，除可以在相关二级学科下设置卫生法学研究方向外，还可以考虑由部分条件成熟的高校自主设置卫生法学专业，以及通过“法律硕士（非法学）”平台招收具有医学背景的生源，重点培养卫生法学高层次复合型人才。其三，需要注意学历教育与非学历教育的衔接问题，积极开展公共卫生领域人才的在职法律培训。学历教育和非学历教育是国民教育的不同途径。“随着我国经济规模迅速扩大，产生了较大的技术、高质量人才需求，传统的学历教育已经不能完全适应经济社会发展对教育提出的要求，非学历教育的补偿性、延展性、多样性、灵活性更能满足现代大众的工作和生活需求。”〔33〕黄娥、李乾：《非学历教育课程建设标准研究》，载《成人教育》2019年第5期，第21页。其四，积极编写对应不同培养层次、培养目标的教科书。“教科书，是课程实施的主要载体，也是教师教与学生学的主要依据。”〔34〕朱华：《新时代教科书的育人功能与编写方略》，载《当代教育理论与实践》2019年第5期，第24页。对于不同层次的培养目标和培养对象，应当采取不同标准的教科书。例如，对于学历教育和非学历教育，所采用的教科书不一样；对于本科层次和研究生层次的教育，所采用的教科书也不宜一样；对于培养“既懂法学，又懂医学”的优秀复合型人才、 “既懂法，又具备一定卫生知识”或“既懂医学，又具备一定法律素养”的人才，所采用的教科书也不应当相同。当然，即使对于不同层次的教科书之编写，仍应“坚持共性与个性相结合的原则，保障基本知识的‘共性’，突出‘人无我有、人有我优、人优我特’的个性，通过科学合理地设计课程体系，为学生提供高质量的教育”。〔35〕刘同君：《新时代卓越法治人才培养的三个基本问题》，载《法学》2019年第10期，第144页。

第二，构建公共卫生法治科研创新体制机制。公共卫生法学是一个交叉学科，公共卫生法治问题研究要积极建设协调创新平台。首先，在现有的制度框架内，教育行政部门、卫生行政部门、政府法制部门、高等院校、科研院所等机构在制定科研规划、组织科研攻关、发布科研指南过程中，应将公共卫生法治作为重要选题。面对重大疫情、重大公共卫生事件提出的问题和挑战，要积极以重大科研创新带动公共卫生法治教育的整体进步。其次，在教育系统内部，整合法学、医学、公共管理学等不同学科资源，有效展开综合院校、政法院校、医学院校的交流合作；在教育系统外部，要面向立法工作机构、政法机关、卫生行政部门、政府法制部门、学术团体（如中国法学会及其下属单位、中华医学会及其下属单位）、医疗机构、律师事务所等与卫生法制和公共卫生具有密切关联的机构，以协同创新、知行合一为宗旨，共建科研平台、实训基地。最后，为了推进公共卫生教育和科研的发展，应探索重点建设卫生法学和公共卫生类的期刊，或者是卫生法学、公共卫生法学类的期刊，引领相关学科学术研究创新发展。

第三，与实务部门共同推进产、学、研的全面合作，加快推进扩大培养规模和提高培养质量。高等院校特别是在法学、公共卫生与预防医学学科基础较强的高等院校，在师资队伍建设、招生规模层次、课程设置、教材开发、学术研究等多个方面，要进一步加大对公共卫生法学教育的支持力度。在国家政策层面上，要推进公共卫生法律人才培养的体制机制创新，一方面要支持跨专业、跨学科、跨高校联合培养，另一方面要促进立法工作机构、卫生行政部门、政府法制部门、医疗机构等相关平台，加大公共卫生人才队伍的建设力度，将法制、医政等相关工作岗位作为遴聘、培养公共卫生法治人才的摇篮。在此基础上，形成教育行政部门、高等院校积极进行人才供给、职业培训、智库支持的动力，从而实现需求—供给两者相辅相成、彼此促进的正循环。

第四，要推进公共卫生法学教育的国际化。从非典型肺炎到禽流感再到新冠肺炎疫情，这些突发公共卫生事件不但给人民生命安全和身体健康带来巨大威胁，也给全球公共卫生安全带来巨大挑战，同时也一再凸显了公共卫生问题是全人类面临的共同挑战。在经济全球化、社会信息化的时代，公共卫生事业的发展需要加强国际合作，在全球化的视野中审视公共卫生法治建设。其一，在公共卫生法学教育实践中，要有国际视野，树立人类命运共同体的理念。“近年来，全球公共卫生安全形势不容乐观，疫情面前，没有哪个国家可以置身事外，也没有哪个个体可以独善其身。新冠肺炎疫情防控这样一次艰难的阻击战，成为推动构建人类命运共同体的生动实践。”〔36〕于洪生：《在抗疫中推进人类命运共同体建设》，载《学习时报》2020年3月12日，第003版。其二，在公共卫生法学教育实践中，积极建构体现人类命运共同体的法学话语体系，积极参与全球公共卫生法治建设。通过“研究构建体现人类命运共同体价值的更加公正文明的国际法治理论体系，积极参与甚至主导国际法治规则的制定”。〔37〕李林：《新时代中国法治理论创新发展的六个向度》，载《法学研究》2019年第4期，第16页。其三，公共卫生法治人才培养还需要加大“走出去、请进来”的工作力度，加强对世界各国尤其是发达国家公共卫生法治建设的研究，培养更多能够适应国家卫生事业发展需要，能够参与全球公共卫生安全对话交流的公共卫生法律人才。

五、结语

坚持全面深化改革、坚持全面依法治国是新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的重要内容，也是法学理论创新和实践创新的时代语境。提升公共卫生领域的法治化水平是创新和完善重大疫情防控举措，也是健全国家公共卫生应急管理体系的必由之路。提升公共卫生领域的法治化水平，离不开德才兼备的高素质法律人才来推进。目前我国的公共卫生法学教育虽然取得一些成就，但总体而言，与人民日益增长的美好生活需要，与国家治理能力提升、治理能力现代化的要求，仍然存在一定差距。有鉴于此，本文旨在探寻公共卫生法律人才的培养之道，从完善公共卫生法学教育的角度，思考公共卫生法治建设问题。