齐丽丽

（中铁十一局集团第五工程有限公司 重庆沙坪坝 400037）

0 引言

在PPP模式下，政府部门与社会中的民营、私营资本达成合作，从而在共享利益、共担风险的同时，充分调动双方的可用建设资源，最终促成公共基建项目的高质量完成，实现建设投入、建设效率、管理水平等多方面的优化。

1 PPP模式的运用优点

“PPP”即“Public-Private Partnership”的缩写，意为“公私合作制”，是现代社会公共基建领域常用的投资或运作模式，如图1所示。将PPP模式运用到公路工程项目的建设运行当中，主要可表现出以下几个优点：

（1）减轻政府部门的财政压力。近年来，随着我国公共服务与城市建设的并行发展，政府对公共基建领域的投入力度持续增加，进而形成了较大的财政压力。同时，因投资不充足而导致的项目中断问题时有发生，严重阻碍了我国社会的现代化、城市化建设发展。在此背景下，引入PPP模式，可实现社会资本在公路工程项目建设中的有效参与，从而分化政府的财政压力，避免项目因成本超预算、投资链断裂等负面问题而停滞、延期或中断。

（2）促进社会资本的稳健发展。在公路工程项目的投资建设当中，风险管理具有重要意义。在非PPP模式的投资活动中，社会资本方很难对合作方实现全方位、多角度的资质评估，故而会承担较大风险。同时，一旦工程运行中发生突发问题，社会资本方也常常在责任追溯、赔偿索取等环节受到阻碍，难以达成投资效益的稳定维护。而在PPP模式中，社会资本方在项目中承担的投资风险可被极大淡化。一方面，政府背靠国家，其在公路工程项目中的各类行为处于高度透明状态，且保有良好的政策支持与社会形象，社会资本方不会在信任危机、信息不对称、追责问责等方面遭遇风险隐患；另一方面，政府在公路工程项目中实施的投资行为带有社会服务性与发展建设性，并非以获取项目利润为根本目标，有助于公路工程质量的管理与保障，从而进一步淡化社会资本方承担的投资建设风险[1]。

（3）强化公路工程的整体质量。一方面，在公路工程项目的建设运行中，政府与社会资本方是优势互补的。参与PPP模式的社会资本方大多保有丰富的行业经验和技术能力，可为项目提供出高水平的管控保障。同时，政府也可充分发挥自身的宏观调控与公共监督职能，进一步规范项目的建设过程；另一方面，在公路工程项目的建设运行中，政府与社会资本方是相互约束的。在PPP模式的运用背景下，社会资本方的最终收益与工程质量直接挂钩，其只有着力提高公路工程项目的整体建设质量，才能达到投资利润的最大化。

图1 PPP模式的典型结构

2 运用PPP模式的公路工程造价管控策略

2.1 规划阶段的造价管控

在PPP模式下，政府部门与社会资本方之间是共享利益、共担风险的关系，这就要求政府部门在设置公路工程建设目标、规划公路工程造价方案时，要充分考虑到多方利益需求。所以，在实践过程中，政府部门要跳脱以自身利益为目标、以自身角色为主导的传统观念，转变为公路工程建设的参与者、社会利益方的合作者，并将多方风险规避、多方利益保障体现在招投标合同、造价预估方案等文本当中。同时，在确立工程建设目标、规划造价方案时，政府部门要充分顺应社会市场的运行规律，符合我国公路工程项目的造价定额标准。

2.2 招投标阶段的造价管控

招投标结果直接决定着公路工程项目建设中社会资本方的质量水平，同时也会对PPP模式的运用价值产生根本影响。因此，政府部门在招投标阶段当中，应着重从以下两个方面入手，与社会投资方实现优质合作：

（1）造价方案与公路工程项目的建设成本、投资规模直接相关，若造价过高，政府部门、社会资本方很难获得良好的投资收益；若造价过低，不仅会引发成本预算与工程实践之间的冲突问题，对工程进度、工程效率形成阻碍，还会削弱公路工程项目中各类材料、设备、技术的可选择性，将整体工程建设资源限制在低投入范围内，不利于工程质量与施工安全的维护与提升。因此，政府在选择投标企业时，应对其提交的造价方案进行细致审核、平行对比，从而筛选出既可保障政府与社会投资方投资利益，又能满足公路工程建设质量要求的投标造价方案。

（2）应结合招投标文件要求与工程市场实际状态，对投标企业所提交造价方案的内容进行可行性分析，严格排查有无工程环节、工程要素等方面的缺项、漏项或不达标情况。例如，若某公路工程项目存在“海绵城市”的建设需求，应以渗水砖材作为路面主体的铺设材料。而在投标企业所提交的造价方案中，铺设材料为无特殊工艺的传统砖材。这样一来，材料的造价成本虽然处在较低水平，但与公路工程项目的实际需求相偏离，故而不应将该方案及其主体企业作为合作对象。做好这一方面的招投标管理，有助于公路工程项目建设中质量管理与造价管理之间的权重把控，以免本末倒置，出现盲目压缩造价成本、追求经济效益而削弱公路设施建设质量、投用价值的负面情况[2]。

2.3 设计阶段的造价管控

在基于PPP模式的公路工程项目设计阶段中，主要应从以下四个方面入手，做好工程造价的科学管控：

①应在保障公路设施质量标准、产品功能等方面建设需的基础上，对各造价要素的市场价格进行设计控制，以确保整体造价预算处在我国公路工程项目定额标准的区间内；②公路工程项目具有建设周期长、影响因素多、施工环节复杂等特点，因此相关人员在设计工程方案与造价方案时，要从社会、市场、文化、设施、政策等多个角度入手进行预估考量，进而适当给予造价方案一定的弹性预算空间，以便造价方案的顺利、稳定落实；③应严格执行风险预防制度，将足量的备用资金纳入到造价体系当中，以便公路工程建设过程中突发事故的有效应对；④要对“工程造价”这一概念产生科学认知，明确造价管理在公路工程项目运行全周期的应用价值，及时根据材料市场价格、政策支持力度等外部条件对造价方案进行调整，从而最大化地发挥出造价方案对施工活动的指导与约束作用，强化造价设计、造价管理的动态性与实效性。

2.4 施工阶段的造价管控

通常来讲，政府在PPP模式下需要同时与多个社会资本方达成合作。此时，为了保证公路工程投资的连续性与充足性，政府以及相关事业单位、国有企业就需要在施工阶段中积极实施融资措施，以免后续资本出现到位不及时、投资不充足的问题，对施工效率、施工进度产生影响。此外，严格、全面的财务管理行为，是施工阶段中工程造价符合预算方案的最根本保障。因此，政府、投资、承建、监理等各方单位及人员必须要将财务管理作为重点监督对象，严格要求相关财务人员谨慎、严格地执行工作行为，全面掌握工程各环节资金收支的流动信息，并实施出科学的数据核算、票据管理、报表编制等措施，以此避免资金浪费、资金流失等情况出现[3]。

2.5 结算阶段的造价管控

在公路工程的竣工结算阶段，政府与社会资本方需要进行合理的利益分配。对此，为了避免经济纠纷问题的出现，双方应预先围绕工程质量、验收结果、成本管理等多个方面，制定出科学的利益分配标准，并体现在招投标文件、项目合同、融资方案等文件当中。这样一来，政府各项权益及社会资本方的经济效益才可得到有效保障，并促进双方未来PPP模式下公共基建项目的长期合作。

3 结论

总而言之，基于PPP模式开展公路工程的项目建设时，政府与社会资本方必须要从经济效益、社会效益等方面做出平衡，并树立共同保障质量、合力应对风险的工程造价管理意识，以促进公路工程持续处在投资充足、成本合理的良性运行状态当中。