祁凡骅

【关键词】疫情防控  干部管理  领导干部    【中图分类号】D262    【文献标识码】A

短时间内，新冠肺炎疫情从武汉少数患者快速蔓延为世界性的公共卫生紧急事件。岁月静好、庆余祥和的春节，被疫情雾霾笼罩，用于祝福的卡通画戴上了口罩，彼此的祝愿由“发财”变为“安康”，隔离在家的民众对疫情的恐慌情绪如潮水般袭来。治理大考，一些领导者没有交出令社会满意的答卷，治理能力受到质疑：疫情初期，一些干部没有积极行动应对，疫情一度蔓延;疾控中心定性病毒“可防可控，不会人传人”，民众失去了应有的警觉，舆论哗然;疫情进入紧急状态，有领导在新闻发布会上三次念错口罩数量;黄冈市卫健委主任一问三不知。诸如此类，少数领导干部的行为导致人们对地方政府治理能力的失望。人们不禁要问，为什么会是这样？是这些干部的政治觉悟有问题，站位不够高？是基层干部压力不够？“层层压实”“严格问责”是每一级政府文件的核心用语，巡视、巡察、督察被每级政府视为法宝抓手，为什么还存在责任推诿的情况？问题的核心是什么？

集中力量办大事是我们的制度优势，我们党的强大动员能力一定能战胜疫情。正所谓，“没有不停的雨，天一定会晴”。但是，疫情所折射出来的制度深层问题值得反思。十九届四中全会《决定》的核心内容就是坚持和完善中国特色社会主义制度，制度体系的核心之一是干部制度，指出要“促进各级领导干部增强学习本领、政治领导本领、改革创新本领、科学发展本领、依法执政本领、群众工作本领、狠抓落实本领、驾驭风险本领，发扬斗争精神，增强斗争本领”。改革开放以来的巨大成就证明，我们的干部制度总体上是成功的。但在新冠肺炎疫情防控工作中又折射出我们干部管理制度的三大短板。

短板之一：一些地方领导干部选拔任用能力资格标准模糊，处长、局长、部长一个标准

干部是事业成败的关键。各级领导是干部队伍中的关键少数。中组部制定的《党政领导干部选拔任用工作条例》（以下简称《条例》）是干部选拔任用的基本规则。各级组织部门依照《条例》展开管辖范围内的干部任用和选拔工作。《条例》中规定了干部选拔的原则、标准和程序，提出领导干部选拔原则之一是“德才兼备、以德为先，五湖四海、任人唯贤”。但是，“才”“贤”指的是什么，没有具体的标准规定，由各级政府主要领导自由裁量。如此规定，为各级领导干部任用自己信任的人提供了极大的弹性空间。制度好比硬币，具有两个面。一面是领导者同下级主管之间的沟通成本相对较低，彼此信任度高，有利于执行;而硬币的另一面是，地方主管干部工作的领导在识人用人方面的经验、能力存在差异，其任用的下级干部综合能力必然参差不齐。更有甚者，个别领导者党性不强，利欲熏心，利用手中用人大权进行寻租。缺乏能力标准的干部任用条例也给这些腐败者提供了寻租操作的空间。硬币的另一面在抗击新冠肺炎疫情过程中不时显现。既有部分领导者的应对有方，也有少数领导者的一味坐等请示。在疫情危机下，干部管理的优势和弱点被置于放大镜之下，让我们看得更为清晰。

国外文官制度成熟的国家是怎么做的？英国、美国、澳大利亚等国家对高级官员的能力都制定了明确的资格能力标准。英国将政府部门的领导者能力分为三个模块：战略、用人、执行。战略模块由三项能力组成，分别是大局观、改变与改进、有效决策;用人也分有三项细分能力：领导和沟通、协作与合作、能力建设;执行包括四项细分能力：达成商业目标、达成经济价值、服务质量管理以及服务迅捷。每一项能力，都有正反两方面具体的解释，通过正反对比，让领导者了解正确与错误的行为特征。更为重要的是，依据领导者职位的级别，将这些能力标准分为六个不同的层级标准。领导级别不同，能力要求有明确的差异。每一位任职的領导者，必须经过培训，达到相应的能力标准，获得资格证书，才能够任职。美国的规定相对灵活，没有能力资格证书可以任职，但工资必须降一档。我们的干部任用可以借鉴英国的做法，为领导干部建立分层、分级的能力标准，在各级干部选拔中严格执行，任人唯贤才能从理念变为实践。

短板之二：一些地方领导干部选拔缺失“专业”标准，学工、学农、学商都可以主政卫健委

战斗在新冠肺炎疫情一线的医生群体所表现出来的职业操守、医者仁爱、忘我奉献令国人潸然泪下。这个群体的整体职业道德水准决定了他们不是疫情的“肇事者”。人们将质疑的目光投向了管理者。网上公开资料发现，湖北多数的卫健委主任没有医学教育经历，被第一个免职的黄冈卫健委主任的知识背景是法律，对卫生健康问题不了解，也属正常。全国省一级的卫健委领导者，其知识背景又是如何，除去台湾、香港、澳门，31个省级单位，14个省级卫健委一把手没有医学知识背景，占整体的45%。医学领域的高学历者在各个专业中是较多的。在医学专业背景中选拔出几十个卫健委主任并不是难事。现状为什么如此呢？组织人事部门选拔干部规则中没有专业的限制性要求。卫生健康是高专业化的领域，与人的生命直接相关，没有专业背景很难作出专业性的决策。非紧急状态，好像这个卫健委主任谁都可以干，表面看起来差异不大。但在疫情紧急状态下，类似这样非专业的用人就可能会带来灾难性的后果。

高质量发展需要高质量的管理，高质量管理应该是专业化的管理。高水平的专业化管理人员是实现高质量管理的基本要求。与卫生健康领域相类似的还有金融、法律、财政、城建、规划、审计、税务等职能部门，都是高度专业化的领域，需要具备本专业知识的干部来担当。缺乏专业知识的领导在行政运转中的角色可能会异化为文件的宣读者、口号的宣示者。此次疫情中的一个场景着实惊人，中央紧急部署疫情应对各项工作，文件逐级传递下去，最后在执行层面演变为：某医院急诊科全体人员一天开了三个上级领导亲自视察的会议，三个领导都是念文件，念完文件喊口号，医生加油！武汉加油！急诊科主任愤然质疑：念文件可以救人吗？非专业官员念文件、喊口号的负作用在非紧急状态下是显露不出来的。

每一级政府的领导班子结构同样需要有专业的标准。首先，领导班子的核心领导者应该是具备公共管理专业背景的专家。只有具备公共管理知识的官员才懂得如何制定公共政策、如何处理应急管理问题，如何维护公共价值，如何驾驭整个大局。疫情中，一些地方核心领导者的不知所云、惊慌失措，充分证明了缺乏公共管理专业知识的后果。其次，需要有具备法律知识的领导者。现代政府应该是法治政府，依法治国是国家治理现代化的核心指标。疫情紧急状态下，个别地方政府随意封路、封村、封门，拒绝外地人返程，喊出一些耍横的、带有歧视性的口号等行为，暴露出了人治痼疾、工具价值，只要管用，不管是否合法。假如领导班子里面有一位法律专业的成员来掌舵、把关，这些违背宪法基本精神的事情就会少发生一些，起码不会将此类违法行为当作接地气、执行力强的典范。最后，领导班子成员中需要有卫生健康方面的领导者。随着社会的发展，卫生健康问题上升为民众最为关心的公共问题。正如有人在埃博拉暴发后所呼吁的：在未来几十年里，如果有什么东西可以杀掉上千万人，那更可能是个有高度传染性的病毒，不是战争，不是导弹，而是微生物。疾病是人类所面临的一个最大威胁。因此，卫生健康领域的专家在每一级领导班子中应该有一席之地，而不仅仅是现在的顾问角色。鉴于此，公共管理、法律、公共卫生的专业人士应该成为一级政府领导班子的标配。

治理模式的转型也要求领导干部选拔更加注重专业素养。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，“必须坚持党政军民学、东西南北中，党是领导一切的，坚决维护党中央权威，健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节”。原来，专业部门的党组织工作人员主要负责党建相关业务，不负责职能业务范畴的工作，而当前要把党的领导贯彻到党和国家所有机构履行职责全过程，推动各方面协调行动、增强合力。这样，单单具备党建知识能力的干部就无法胜任新角色。组织部门需要调整书记的任职能力要求，将既懂业务，又懂党建的人才配置到书记的岗位上来。

短板之三：一些地方领导实绩没有具体标准，合格、良好、优秀都不完全决定晋升

整个疫情战斗中，有超百名政府机关的干部被问责，而被问责的医务人员却几乎没有。这两个群体差异为什么这么大？有人可能认为，医生职业文化中悬壶济世、治病救人的医德传承发挥了很大作用。肯定有一定道理，但不全面。医生的职业成就感是其他职业难以比拟的。医生医治好一位病人就是业绩评价。具体、及时的反馈机制给了医务人员持续的正向激励，激励他们为社会作出持续的奉献。可能有抬杠者会问：不是也有伤医案发生吗？小概率事件不足以改变内心的持久驱动。具体及时的工作反馈机制很重要。而公共部门恰恰缺乏此类正向反馈机制。公共部门的工作结果经常是多人或多部门合作完成的，结果受到多种制度的约束。公共部门工作人员对工作结果不可控，难以界定自己对工作结果的影响。此外，一些人坚信一个潜规则：工作出了问题是自己的，干出了成就却是上级领导的。因此，公共部门工作本身无法提供具体及时的激励。

公共部门工作人员的外在激励主要来自于组织内部。组织激励的核心体现是职务晋升。而晋升所考察的内容又是华而不实的。《条例》规定，选拔任用党政领导干部要“树立注重基层和实践的导向，大力选拔敢于负责、勇于担当、善于作为、实绩突出的干部”。而“实绩”的标准是什么却没有具体的规定。领导干部任用考察和平时考核都要求“德、能、勤、績、廉”五个方面全面考评。一些机关单位的考核量表大都由主观判断项构成，没有行为和事实考量。一些情况下，考核结果基本上是由人际关系的好坏来决定的，不是工作整体结果的体现。假如是对上级领导评价，经常要求通过计算机来进行评价，每个人通过职工号登录，谁给领导打分低，一查便知。有的机关甚至要求干部到计算机室集中给领导者评价打分，每一个干部身后站着一位监督员，看谁胆大包天给领导打低分。一些机关单位的人事考核已经沦为一项程序性任务。干部和领导者均不相信考核的结果，自然，考核结果是合格、良好还是优秀都无法成为职务晋升的依据。那么，干部晋升主要依据什么呢？组织部门要求，不唯分数、不唯票数、不唯年龄，结果可能就是唯上级领导者的个人好恶了。缺乏行之有效的管理激励，时间一长，就变成了当一天和尚撞一天钟，不求有功，但求无过，因为，有过要问责。所以，我们认同制度品格塑造人的品格。

“经一蹶者长一智”，疫情危机迫使我们思考制度的短板与不足。干部配置不注重专业标准，就好比安排公鸡去承担母鸡的职责。无论道德教化多么卖力、政治问责多么严厉，公鸡永远无法产出众人期待的蛋。组织干部管理是治理最为关键的环节，是各种公共危机的深层原因。干部管理制度不作改变，其他的制度变化仅是隔山打牛，结果可能是声势浩大而效果不佳。

【注：本文受到中国人民大学“中央高校建设世界一流大学（学科）和特色发展引导专项资金”支持】

【参考文献】

①《党政领导干部选拔任用工作条例》，《人民日报》，2019年3月18日。

②《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》，2019年11月6日。

责编/赵橙涔    美编/李祥峰