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应急管理中缘何出现“信息悖论”现象?

2020-04-22 06:05:50 北京科技大学学报(社会科学版) 2020年2期

〔摘要〕 信息是国家治理的重要依据。中国国家治理常规机制与运动式治理机制间的矛盾深刻地体现在了日常管理与应急管理的差异之中。当下的治理逻辑必然地要求日常管理采取科层制的非人格化管理模式,对直接上级的负责制形塑了信息沿纵向逐级向上衰减的常规信息传递机制。但在应急管理机制之下,上级应对突发事件的精准决策却有赖于对真实信息的掌握,而常规机制所带来的表象性避责策略则会削弱上级的決策准确性,由此这一张力进一步形塑了中国国家治理在应急管理机制中的“信息悖论”现象。

〔关键词〕 中国国家治理;信息悖论;科层制;应急管理

〔中图分类号〕D63 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-2689(2020)02-0051-04

一、 问题的提出:从信息出发

反思中国国家治理  “信息是国家治理的重要依据”,习近平总书记2016年在网络安全和信息化工作座谈会上的这一论断深刻地指出了信息在国家治理中的重要性。国家治理的决策、执行、监督等一系列过程都离不开信息的参与,而国家治理中最重要也是最核心的社会信息,来源于国家对其的搜集、加工、储存[1]以及应用。国家对信息的掌控,有“模糊”和“清晰”两种典型样态,国家治理所掌握的信息并非绝对“模糊”,抑或绝对“清晰”,而是在清晰与模糊之间摆动。国家所代表的公权力孜孜不倦的清晰化趋势与社会事实不可避免的模糊性之间的矛盾,形塑了国家治理中最基本的信息逻辑[2]。

但这一基本关系应用于中国国家治理的现实场景之中,仍然存在着有待进一步深化之处。国家治理的信息逻辑绝非“清晰”与“模糊”这一对矛盾可以全面概括,尤其是在中国国家治理的情境下,仍有其它的重要变量值得进一步考察。事实上,中国国家治理所具备的独特的“三元互动结构”[3],为进一步深入解析中国国家治理的信息逻辑提供了重要的分析视角。周雪光曾在其研究中指出,作为国家治理组织基础的官僚机制一方面决定了中央和地方关系,另一方面也影响着国家和民众关系[4]。可见,“地方”在“中央”和“民众”之间所扮演的桥梁关系,深刻地影响到了国家治理中各主体间的互动。对中国国家治理而言,“国家—民众”的二元分析视角向“中央—地方—民众”三元分析视角的转变,使得信息的清晰与模糊间的匹配关系在现实中更加复杂化。韩志明将央地之间的信息博弈概括为四种模式,即:“中央清晰—地方清晰”的理想类型、“中央模糊—地方清晰”的“地方中心”型、“中央清晰—地方模糊”的“中央驱动”型、以及“中央模糊—地方模糊”的“象征性政策”型[5]。这一类型学的探索为进一步明晰信息在央地间的博弈提供了更加具体的分析框架。但究竟“信息”在中央和地方之间是如何博弈的,其内在机制体现为怎样的逻辑?这种信息博弈(或者说互动)在多大程度上影响到了国家治理?又在何种场域或条件下表现得最为突出?本文旨在对中国国家治理的一些基本逻辑进行梳理和解析的基础上,对上述问题做一初步考察,并在突发事件应急管理的场域下对国家治理中的“信息悖论”现象做深入的探讨,以此进一步提出对国家治理体系和治理能力现代化的若干思考。

二、 科层制与中国国家治理的两大特征

马克斯·韦伯在其经典之作《经济与社会》中将权威划分为三种基本类型,其中法理型权威是指“建立在相信统治者的章程所规定的制度和指令权力的合法性之上,他们是合法授命进行统治的(合法型的统治)”[6]。在此基础上所建立的科层制(或者说官僚制)由于其理性、可靠、稳定、精确的特性,使得其在工业化大生产后逐步成为现代国家所普遍采用的管理体制。相比于传统组织主观、随机、善变的特征,科层制的采用极大地降低了行政成本,并提升了行政效率。在中国古代的封建专制制度中,虽然未能建立如现代科层制下的相关体制。但中国古代发达的官吏制度同样形塑了与科层制相似的管理秩序,因此从这个意义上而言,当代中国的科层体制并非完全“向西方学习”的结果,而是同样带有深刻的本国历史文化的烙印。事实上,自古以来中国国家治理的实践中就逐步建构了一套规范化、制度化、法制化的多级分权治理机制,这种长链条、低成本、低注意力分配的机制使得中央有能力进一步扩大其治理规模,从而维系“一统体制”下超大规模国家的有效治理。

这种“长链条、低成本、低注意力分配”的特性决定了其管理是依靠非人格化的规范加以进行的,这也就意味着其政府管理具备可操作性以及可重复性。这种“标准化”的规章制度与管理流程,进一步形塑了中国国家治理的两大特征,即“直接上级负责制”与“差序政治责任”。

对于第一个特征——“直接上级负责制”而言,它意味着在多级分权的体系之下,下级官吏(特别是基层的街头官僚)通过对其直接上级负责,从而间接地实现对中央负责。这一机制的技术有效性前提在于,中央的注意力是有限的,不可能实现对所有官员任免的有效管理。因此在中央力有不逮之处,必然要依靠中央任命的下级官员来实现对更下级官员的有效管理。相反地,正是由于下级官吏的任免权并非直接决定于中央,对其的选拔、任用、考核工作悉数取决于其直接上级,在这种情况下,下级官僚必然是通过对直接上级负责的方式,间接地实现对中央的忠诚与负责。所以“直接上级负责制”意味着各级官僚在纵向层级上都向其直接上级负责,通过层层负责的责任机制传导而最终实现对中央的负责。

对于第二个特征——“差序政治责任”而言,它建立在“直接上级负责制”的基础之上。“直接上级负责制”隐含着两个同时存在的责任,一个是各级官员对直接上级的责任,而另一个则是各级官员对中央的责任。如果将这两种责任进行比较,不难看出,受制于“下管一级”的人事任免权,各级官员对直接上级的责任往往相对较强,而对中央的责任则呈现出彼此明显不同的差异。如同费孝通先生描述乡土中国的人际关系一样,各级官员对中央的责任也呈现出了“差序格局”——愈靠近“委托—代理”链条末端的官员对中央的责任愈弱,而离中央愈近的官员对中央的责任愈强。因此,这种“差序政治责任”所带来的结果便是信息不对称与责任不对称的叠加效应,从而使地方官员特别是基层官员天然地存在着“隐瞒信息”“选择性上报”与“信息造假”的冲动,而官僚集团内部,特别是基层官僚的“上下合谋”在逻辑上也成为了可能。

不难看出,“直接上级负责制”与“差序政治责任”都反映出了中国国家治理巨大规模之下,中央受制于信息获取的困难性以及注意力不足,从而被迫采取的多级“委托—代理”机制下产生的副效应。这两种副效应在“信息”这一中介的参与下,进一步形塑了中国国家治理央地二者之间的互动逻辑。

三、 国家治理常规机制的信息逻辑

从生理学而言,人类在处理信息的机制当中,首先需要对信息进行采集、加工,其次才是对信息的进一步處理。而人类对信息的采集和加工,在技术上首先需要引发人类对信息的“注意”(attention),因此“注意”是信息处理的前提。而人不同于机器甚至计算机的是,人的注意力是有限的,这就意味着对于管理者而言,需要在其有限的注意力之下处理其面临的复杂行政事务。这一逻辑前提同样适用于作为“国家机器”的中央政府,任何个人或组织都逃离不开有限注意力的客观约束。在这样的前提下,对于管理者而言,随着管理规模的不断扩大,凡事必亲力亲为在现实当中的可能性就愈来愈低,直到管理规模扩大到一定的边界(有限注意力处理事务的极限)时,“委托—代理”机制便自然产生了。管理学大师泰勒所推崇的“例外原则”——将管理常规性事务的权力分解给职能部门,而将更多的精力用于决策重要问题以及处理特殊的例外事项——正是科学管理原理对“有限注意力”约束条件的解决方案。

因此,对于中央而言,将有限的精力用于对“大政方针”以及国家重要事务的处理,而将一般程序性事务或地方性事务分解给“条块”系统去落实,便成为了国家治理在现实中的必然选择。但“委托—代理”机制所内生的道德风险(moral hazard)使得中央必须采取一定的措施对官僚集团代理人加以约束,其中常见的约束机制如行政监察,随着历史的不断发展已经形成了一整套系统的国家治理机制。监察机制的作用在于通过让彼此不同的官僚集团之间加以制衡,从而削弱地方不忠诚于中央的道德风险。除此之外,监察机制的另一个作用在于,从道德风险的产生机制出发,通过监察官定时或不定时地向中央汇报地方官员的动态,可以使中央在一定程度上解决信息不对称的问题,从而在技术上降低道德风险的产生概率。唐代的告密制度、明朝的东厂锦衣卫制度、康熙皇帝的“风闻言事”制度、雍正皇帝的“密折”制度等,都是中央为进一步掌握地方代理人的动向而出台的信息收集机制。

但与此同时,任何信息的获取都是有成本的,上述制度在运行过程中都不例外,诬告陷害下的冤假错案、查无实据的举报信息,特别是海量的信息涌入,都在一定程度上消耗着国家治理的资源。而这些爆炸性的海量信息对中央而言往往是不堪重负,即使勤政如雍正皇帝,在位13年批阅30万件奏本,并留下1000万字以上的批注,却仍然无法清晰地掌握天下所有的官员究竟是“朝乾夕惕”还是“夕惕朝乾”。因此,中央在实践中必然面临着两难的困境,在形式上就体现为“集权—分权”悖论,而这在实质上则源于中央有限注意力下的矛盾。如果向下分权,中央对地方官僚的情况一无所知,“一统体制”就面临着失控的风险(如唐朝的“安史之乱”);如果向上集权,中央则不得不掌握更多的信息加以决策,更增加了实际治理的难度。与此同时,地方官僚由于激励机制不足,导致其“举凡大事必先请示定夺而后施行”,进一步加重了中央的治理困难,使得中央在事实上无力应对爆炸性的海量信息,从而使国家治理在实质上流于形式,政策的执行则成为空话。

因此,在这样的紧张关系下,中央与地方代理人之间便形成了一种事实上的默契,即中央负责处理大政方针等宏观性事务的决策,而地方则负责对中央决策以及常规机制的执行。在常规机制的治理逻辑下,中央可以凭借对常规性事务的低注意力分配换来对国家治理重大问题的有效决策,从而在事实上实现了央地间对事权的分工。这种分工使得国家治理实现了有限注意力以及有限治理成本基础上的绩效最大化。但与此同时,这种治理机制却仍然暗藏着新的风险。

四、 “信息悖论”:应急管理与

日常管理的深刻矛盾  对于突发事件应急管理而言,日常的国家治理逻辑一般是依靠中央对整个国家的科层体制乃至对民众的动员加以完成。但受制于中央集中领导的地方官员往往缺乏“担当作为”的积极性,而是倾向于采取信息“过滤”、“噪音”干扰、制造舆论、转移矛盾等表象性避责策略[7]方式加以应对。由此,中央对相关社会信息的收集常常处于被动、失真的状态。但与此同时值得注意的是,央地之间形同“猫捉老鼠”式的信息博弈,本质上是一种中央与地方间由多重均衡博弈而形成的一种“公共知识”(common knowledge)。因此,以“直接上级负责制”与“差序政治责任”所形塑的日常管理的官僚机制,决定了在突发事件应急管理的过程中,日常管理所决定的信息逻辑无法发生实质性的改变。地方官员在常规科层制管理的惯性下,加之缺乏对下级应急管理的相应授权,从而使其具有逐级向上请示,并将应急管理的决策权“甩锅”给更高层乃至中央领导的冲动。与此同时,更高层的领导受制于信息不对称,其决策依据往往来源于下级的请示,特别是下级官员提供的“缓和性信息”乃至“假信息”,从而使得应急管理的决策就陷入到了常规信息传递机制与应急管理对信息要求之间的巨大张力之中。这一张力即表现为“信息悖论”,即应急管理所要求的更加集中的决策权以及清晰全面的信息与日常管理机制中的责任上移以及信息失真之间的矛盾,这进一步加剧了应急管理中所面临的困难。需要说明的是,随着相关技术的不断发展,信息在当代中国国家治理中的重要性进一步得到强化,中央与地方获取信息的渠道和方式的能力也都在不断的提升。因此相比于古代,当代中国国家治理中的央地信息博弈在方式上显得更加隐蔽,中央所面临的信息爆炸式过载也进一步降低了中央的注意力分配。从这个意义上说,当代中国国家治理中的“信息悖论”现象具有更加深刻的内在矛盾,也进一步地压缩了解决这一矛盾的可为空间。这也为进一步为深刻反思并修正“分散烧锅炉”假说[8]提供了可能。

黄仁宇曾在《万历十五年》中提出了“数目字管理”的概念,其核心思想在于对社会事务的精确化统计或精细化治理。这一思想也影响到了当代的诸多学者,因此随着大数据、云计算等“数目字管理”式行政技术的推陈出新,似乎“技术”已经成为了解决现实治理问题的必然出路。但“信息悖论”现象则表明,公权力获取信息的便利性并不意味着公权力对信息的有效处理。回到“中央—地方—民众”的三元互动结构当中,作为与“民众”相对的“国家”,其内部纵向府际间的异质性决定了中央与地方在信息收集、获取与加工方面的不对称性。因此,技术的进步与在行政中的应用,虽然能够使相对于民众观点“国家”对社会事务更加清晰,但这种“清晰”显然是不对称的。而且地方官员对地方性事务的逐步清晰,可能也会成为地方官员进一步对上隐瞒、过滤、制造噪音的强大动力。因此,“信息悖论”这一分析概念的意义便在于,它指出了信息等治理技术在国家治理中的“困境”,抑或是“限度”。对于“信息悖论”所导致的技术治理困境之解决,通过在应急管理过程中重构新的权力格局,特别是信息收集与传递的机制并科学进行应急决策,是未来应急管理工作可供进一步完善之处。

〔參考文献〕

[1] 韩志明. 模糊的社会——国家治理的信息基础[J]. 学海, 2016,(4): 21-27.

[2] 韩志明. 在模糊与清晰之间——国家治理的信息逻辑[J]. 中国行政管理, 2017,(3): 25-30.

[3] 陈科霖. 论中国国家治理的三元互动结构[J]. 人文杂志, 2017,(7): 112-118.

[4] 周雪光. 中国国家治理及其模式: 一个整体性视角[J]. 学术月刊, 2014,46(10): 5-11,32.

[5] 韩志明. 政策过程的模糊性及其策略模式——理解国家治理的复杂性[J]. 学海, 2017,(6): 109-115.

[6] [德] 马克斯·韦伯. 经济与社会(上卷)[M].林荣远译. 上海: 商务印书馆, 1997.

[7] 谷志军, 陈科霖. 责任政治中的问责与避责互动逻辑研究[J]. 中国行政管理, 2019,(6): 82-86.

[8] 曹正汉. “分散烧锅炉”——中国官民分治政治体制的稳定机制探索[J]. 领导科学, 2010,(24): 4-6.

(责任编辑:夏 雪)

Abstract: Information is an important basis for state governance. The contradiction between conventional governance mechanism and campaignstyle governance mechanism is deeply reflected in the differences between daily management and emergency management in China. Centralized bureaucratical governance logic inevitably requires the daily management to adopt a nonpersonalized management model of the bureaucracy. Responsibility for the direct superior shapes the conventional information transfer mechanism in which information gradually decays in the vertical direction. However, under the emergency management mechanism, accurate decisionmaking by superiors in responding to emergencies depends on the grasp of real information, while the representational blame avoidance caused by conventional mechanisms will weaken the accuracy of decisionmaking by superiors. Thus, it has shaped the “Information Paradox” phenomenon of Chinese state governance in the emergency management mechanism.

Key words: Chinese state governance; information paradox; bureaucracy; emergency management