屈虹

法律法规对农牧民就业发挥了重要的保障作用。完善农牧民就业的法律保障，需要完善相关法律制度，促进农牧民转移就业;加快确权登记，规范土地流转，保护农牧民合法权益;深化制度建设，加强农牧民社会保障的立法完善。

农牧民就业的法律保障既是对实现农牧民劳动权的保障，又是对农牧民从事具体劳动活动的保障。一方面，随着我国城镇化进程的加快，大量的农牧民转移到城镇从事非农产业，这部分农牧民转移就业是就业法律保障的主要对象;另一方面，随着职业农民概念的引入并逐渐被人们广泛认可，农牧民从事农牧业生产也属于就业。因此，农牧民就业的法律保障包括两个方面：对农牧民转移就业的保障和对农牧民从事农牧业生产的保障。

一、农牧民转移就业的法律保障

《宪法》第42条明确规定公民有劳动的权利和义务，指出了国家对公民劳动权提供必要保障，包括为公民创造劳动就业条件、加强劳动保护、改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动者的劳动报酬和福利待遇等，为公民实现劳动权提供了物质基础。《劳动法》是我国目前保障农牧民转移就业最基本的法律。《劳动合同法》的颁布实施，对于更好地保护劳动者合法权益具有重要意义。将农牧民转移就业的劳动关系在《劳动法》和《劳动合同法》的规定内予以体现无疑是对农牧民转移就业最为切实的保障。要加大力度宣传《劳动法》《劳动合同法》，使广大农牧民学法懂法用法，懂得运用法律保护自己的合法权益。一旦发生争议纠纷，要及时寻求法律途径解决问题。目前，促进农村牧区转移人口就业的法律法规不断充实、完善，在推进接纳转移人口就业方面发挥了重要作用，推动了农牧业剩余劳动力的有序转移。

（一）以《就业促进法》为核心，促进转移人口就业

《就业促进法》是保障转移人口就业的核心法律。在《就业促进法》的框架下，国家重视非公有制经济的发展，不断扩大就业机会，增加就业岗位;全面实行促进就业的相关财政政策，加大相关资金的投入，不断改善就业环境。《就业促进法》第31条规定：“农村劳动者进城就业享有与城镇劳动者平等的劳动权利，不得对农村劳动者进城就业设置歧视性限制。”关于转移人口就业培训，《就业促进法》第50条明确规定：“地方各级人民政府采取有效措施，组织和引导进城就业的农村劳动者参加技能培训，鼓励各类培训机构为进城就业的农村劳动者提供技能培训，增强其就业能力和创业能力。”《就业促进法》将“农村转移人口”划入就业困难群体的范围，对其实施就业援助制度，对就业困难的相关人员优先扶持、重点帮助。

（二）地方就业促进法规，指导当地转移人口就业工作

全国各地就业促进法规主要包括两个方面，即地方《就业促进条例》和《就业促进法》的实施办法。内蒙古各项农牧民转移人口就业法规的实施，是促进农牧民向城镇转移、实现农牧民增收、解决城镇就业岗位的重要途径。受到传统生产生活方式的影响，农牧民对于转移就业还有很多不适应的因素，急需相应配套政策措施的跟进。结合自治區实际情况，与《就业促进法》配套，《内蒙古自治区就业促进条例》将自治区此前在促进就业工作中一些行之有效的做法和政策规定上升为地方性法规，为劳动者提供了更多的法律保障，促进劳动者实现充分就业。《条例》针对内蒙古转移人口就业问题，特别规定了有关保障就业的政策措施，包括户籍迁移和子女入学等内容。劳务协作和劳务对接是促进少数民族聚居地人口就业的行之有效的措施。在转移人口就业培训方面，《条例》还规定了劳动预备制度，对城乡未继续升学的初高中毕业生实行职业教育和培训，以提高其职业技能。考虑到少数民族农牧民的特点，对少数民族聚居地区的劳动者，开展以本民族语言、文字授课为主的职业技能培训和汉语教学，提高就业能力，促进其就业。此外，相关意见、办法的制定解决了转移人口就业中存在的具体问题。例如《内蒙古自治区就业和失业登记管理办法》规定“从农村牧区转移到城镇的失业人员”也在失业登记的范围之内，将转移人口就业纳入公共就业服务体系之内，使之获得更切实的就业保障。

二、农牧民从事农牧业生产的法律保障

农牧民从事农牧业生产不属于《劳动法》保护的劳动关系的范畴，应当从保障生产的角度进行考察，以农村土地方面的法律保障为主。在《宪法》和《物权法》规定农村土地承包权的基础之上，还有《农村土地承包法》《土地管理法》《农村土地承包纠纷调解仲裁法》《土地改革法》和《城乡规划法》5部法律，《村民委员会组织法》《农业法》《森林法》《草原法》《水土保持法》《环境保护法》 《城乡规划法》7部相关法律，以及《民法通则》《行政诉讼法》中的部分相关条款。土地是人赖以生存的最基本的资源，更是农牧民必不可少的生产资料和生活资料，对于农牧民而言具有保障功能。农牧民土地承包经营权是农牧民进行农牧业生产的基础;同时，让农牧民安心地从事农牧业生产离不开社会保障的作用，在城乡统筹发展的背景下对农牧民的社会保障更是必不可少的。因此，对于农牧民从事农牧业生产法律保障主要包括两个方面：一是对农牧民土地承包经营权的保障，二是对农牧民的社会保障。

（一）对农牧民土地承包经营权的保障

土地使用权是指民事主体在法律规定的范围内依法或依约定对国家或集体所有土地占有、使用、收益的权利。宪法和法律法规为农牧民土地承包经营权提供了强有力的保障，是对土地生产功能的首要保证，也是对农牧民重要的社会保障。《宪法》第8条规定了我国实行家庭承包经营责任制。《物权法》第124条规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营机制。农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。”《物权法》肯定了农村土地承包经营权的物权性质，赋予农牧民长期而有保障的土地使用权。《农村土地承包法》第3条规定：“国家实行农村土地承包经营制度。”基于占有权、使用权和收益权，农牧民作为土地承包经营权人有权依法占有承包的土地，并在承包地上从事种植业、畜牧业等农牧业生产，收获农畜产品或者获得承包地出租金等，法律保障了农牧民从事农牧业生产的基本权利。

（二）对农牧民的社会保障

农牧民的社会保障对于农牧民安心生产具有重要意义。农牧民的社会保障权的内容主要包括四项，即社会保障权、社会救济权、社会福利权和社会优抚权。作为公民和劳动者，农牧民有权获得与其他公民一样的各种社会保障的权利。只有获得社会保障权，才能够让农牧民平等地得到社会保障机构的制度保障。我国对劳动权保障的法律主要包括《宪法》和《劳动法》。《宪法》第45条规定，年老、患病或丧失劳动能力的公民有权获得国家和社会的物质帮助。《劳动法》第76条规定，国家要为劳动者休息、休养和疗养提供条件。除了立法上的保障，党和国家政策也提供了重要保障。2012年，党的十八大提出要统筹推进城乡社会保障体系建设，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。2017年，党的十九大提出要加强社会保障体系建设，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。

三、完善农牧民就业的法律保障

法律法规对农牧民就业发挥了重要的保障作用，但迄今为止，对农牧民就业的保障仍是以政策为主，这就需要将政策转变为法律，为农牧民就业提供长期、稳定的保障。

（一）完善相关法律制度，促进农牧民转移就业

建立起一套适合农村牧区劳动力转移的法律，加快户籍、土地、社会保障、劳动就业等相关制度的改革，逐步消除其在推进农牧民转移就业方面的负面作用，充分发挥法律在促进农牧民就业方面的保障作用。内蒙古自治区可以根据国家法律，建立符合地方民族特色和区域特色的地方性法规、自治条例和单行条例，依法保障内蒙古自治区农牧民在转移就业中的合法权益。此外，还要搭建农牧民就业服务法律平台，使广大农牧民学法懂法用法，懂得运用法律保护自己的合法权益，不断提高自身素质，一旦发生争议纠纷，要及时寻求法律途径解决问题。

（二）加快确权登记，规范土地流转，保护农牧民合法权益

放活经营权应当以稳定承包权为前提，因此需要加快推进确权登记颁证工作，用法律的形式将土地承包关系固定下来。必须明确土地流转的是农牧民承包土地的使用权而不是承包权，并且流转必须坚持农牧民自愿，否则就是对农牧民承包权的侵害。土地流转的原则是以耕地和草场保护为前提，流转后不能对土地利用情况放任不管，尤其是对于没有农牧业经营经验的企业更是如此。土地流转必须按国家制度规定予以规范和引导，尤其是各级地方政府和村委會不能为了一时的招商引资而打击农牧民从事农牧业生产的积极性。要加强对土地流转的宏观调控和管理，实现土地合理流动和高效利用。对违反流转政策的做法和行为应予以制止和严惩。建立严格的土地流转监控体系，实现土地流转的规范化。

（三）深化制度建设，加强农牧民社会保障的立法完善

打破二元城乡社会保障服务体系，从尊重法律对每个人基本权利平等保障的理念出发，尽快建立完善的城乡统筹社会保障体系。发挥法律手段，实现农牧民社会保障的普遍性。在农村牧区，要通过建立完善最低生活保障制度、农村牧区医疗保障制度、农村牧区养老保障制度等，为农牧民从事农牧业生产或进城就业提供全方位的保障，从立法上解决根本问题。具体而言，可从4个方面加强农牧民社会保障的立法完善：一是通过深化“新农保”的制度改革，提高保障标准和统筹层次，建设新型的农牧民养老保险制度;二是加大农村牧区的医疗保障力度，不断提高“新农合”的参保率，提高政府的补贴标准和报销比例;三是发展社会救助体系，提高对五保户的集中供养、贫困户的医疗救助以及灾害救助的水平和力度;四是加大力度投入建设农村牧区公共福利设施等。

（作者单位：内蒙古自治区社会科学院）

责任编辑：张晶