李瑞良 李燕

[摘 要]作为区（不设区的市）政府的派出机关，街道办事处在城市建设、管理、运行中发挥着重要作用。然而，当前城市街道办事处存在法律依据不足、职能超载、职能定位不明确等问题。如何厘清街道办事处职责、提升管理效能、推动城市基层治理体系和治理能力现代化是当前急需解决的重要问题。本文在梳理街道办事处历史沿革和时代要求的基础上，分析其存在的问题，重点探讨街道办事处职能重构与改革。

[关键词]街道办事处;职能改革;基层治理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.06.086

[中图分类号]D669.3[文献标识码]A[文章编号]1673-0194（2020）06-0-03

0     引 言

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”奋斗目标;2019年10月，十九届四中全会专题研究“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”问题并做出决定。目前，我国推进国家治理体系和治理能力现代化，深化城市基层改革，街道办事处理应大胆创新，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，构建“系统完备、科学规范、职责对称、运行有效”的体制机制。如何将城市管理的权限下放到基层，重新配置街道办事处的职能，发挥其“神经末梢”作用，已然成为研究的重点。

1     城市街道办事处的历史沿革与时代要求

1.1   街道办事处的演变历程

1.1.1   初创与法定化阶段（1949-1958年）

新中国成立之初，为了维护新生政权、打破旧的国家体制机制，逐渐在基层社会建立了“以单位制为主、街居制为辅”的管理体制。单位制和街居体系的结合使单位职工和社会闲散人员等城市全体成员均得到有效管理，达到了社会稳定和巩固政权的目的。1954年，第一届全国人大常委会第四次会议通过了《城市街道办事处组织条例》，对街道办事处的组织性质、机构设置、人员配置、职责任务等做出具体规定，自此我国街道办事处走向了法制化发展轨道。街道办事处的创立与法定化标志着我国以市、市辖区、街道办事处、居民委员会为主体的、国家行政力量与居民自治力量相结合的城市管理体制架构初步形成。

1.1.2   曲折发展阶段（1958-1976年）

1958年，城市街道办事处的正常运行遭到强烈冲击，城市人民公社也逐渐取代了街道办事处。直到1962年，陆续恢复街道办事处。1966年，各地街道办事处被更名为“街道革命委员会”，其职能权限、机构设置等再次遭受冲击。“街道革命委员会”以阶级斗争为纲，完全背离了《城市街道办事处组织条例》的规定。

1.1.3   恢復与正常发展阶段（1976-2009年）

1978年，我国通过新《宪法》，撤销“街道革命委员会”，恢复街道办事处。1979年颁布的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，重新确立了街道办事处的派出机构性质。1980年，全国人大常委会重新公布《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织法》，再次明确街道办事处作为市（区）政府的派出机构，并确立街道办事处的工作由民政部管理。改革开放以来，随着“单位制”的终结和企业社会职能的剥离，城市街道办事处在推动经济发展、城市管理、公共服务等方面发挥了重要作用。

1.1.4   改革常态化发展阶段（2009年以来）

伴随着城市进程的加快，街道办事处承担职能远远超出1954年颁布的《城市街道办事处组织条例》所规定的“三项职能”，职能超载加之配套不足，导致街道办事处在基层治理中出现“失灵”现象。因此，2009年，十一届全国人大常委会九次会议废止《城市街道办事处组织条例》。此后，全国各地出现撤销街道办事处和将街道办设置为一级政府的改革实践与理论探讨，但是全国层面并未出台相关规定，没有清晰的回应与决策。

1.2   城市街道办事处的时代要求

1.2.1   国家对现代化的追寻

20世纪五六十年代，党和国家提出了建设“四个现代化”的战略目标。现阶段，党的十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的奋斗目标。而国家治理现代化是国家治理制度现代化和各类主体运用制度管理社会事务的能力现代化的总和，更重视制度体系和国家能力建设，贯穿于建设“四个现代化”的全领域和全过程，是“四个现代化”的魂魄和保障。正是国家对现代化的追寻，促进了我国政治、经济、社会、文化、生态全方位的发展与进步。

1.2.2   城市基层治理现代化能力提升的必然要求

城市基层治理是国家治理的重要方面。而街道办事处又是城市基层治理体制的核心，职能的健全、合理与否关系着城市基层治理的水平。在城市变迁与改革背景下，作为城市基层行政组织的街道办事处也需深化体制改革和职能体系变革，以适应现代化发展的需要。

1.2.3   社区居民自治的现实需求

随着城市居民文化水平的提升和公民社会的建立，城市社区居民自治意识不断增强，对居民自治的现实需求也渐趋强烈。而城市街道办事处改革就是理顺其职责体系与职能范围，在优化体制、机制的同时厘清与派出政府、职能部门、社区居民委员会等关系，“归位”原本属于居委会的自治职能，从而实现“简政放权、放管结合、优化服务”的行政体制改革目标。

2     城市街道办事处存在的问题

2.1   法律依据不足

1954年，我国通过的《城市街道办事处组织条例》，对街道办事处的组织性质、机构设置、人员配置、职责任务等做出具体规定。然而，该《条例》在2009年被全国人大废止后再也没有出台相关法律。目前，对街道办事处设立的法律依据仅有《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为其派出机关。”但本规定过于简略、缺乏实施细则。因此，街道办事处处于缺乏法律依据的状态，这也是部分学者主张撤销街道办事处的原因所在。

2.2   街道办事处职能超载，出现职能越位、错位

随着“单位制”的终结、市场经济的发展和城市社会流动的加剧，街道办事处的职能大大拓展，导致其承担了众多职能。从实际运作来看，街道办事处的职能已涵盖了一个区域性政府的全部职能，除了没有人大机关外，在职能方面俨然成为一级“准政府”。有人形象地说：“街道办事处是个筐，什么工作都能装”。街道办事处日常管理与服务中，也出现职能越位、错位等现象。

2.3   社区与街道办事处职能定位不明确

指导与被指导、协调的关系是街道办事处与居民委员会的合理关系回归。但在实际工作中，随着街道办事处职能的拓展，将一部分工作交给社区居民委员会落实，居民委员会也因此变为街道办事处的“腿”。原本的指导与被指导关系异化为实际的领导与被领导关系，束缚街道办事处的自治功能，最终导致居委会行政化程度加深，出现二者之间职能定位不明确等问题。

3     城市街道办事处职能重构要点

城市街道办事处职能重构就是街道办事处行为方向和基本任务的重新设置，是一个综合性、连续性、动态性的过程，旨在理顺职责关系的基础上化解“条块”矛盾，推进基层管理体制的精简高效化与基层治理体系和治理能力的现代化。

3.1   以需求为导向

城市街道办事处职能改革必须坚持“实事求是、因地制宜”总原则。在城市化进程中，部分“镇改街道”尚且承担着经济建设职能;而区域经济发展程度较高的部分街道办事处则取消招商引资职能、聚焦社会管理与公共服务，为市民和企业提供良好的公共环境。作为基层行政组织，各地街道办事处辖区范围内的社会经济发展水平、居民文化素质、社区自治能力等差异性较强。因此，新一轮街道办事处职能改革理应以城市居民需求、街道实情为导向，推动城市街道办事处职能改革，重新塑造满足基层治理要求、符合街道改革需求、回应居民诉求的职能体系，构建简约高效的基层管理体制和健全完备的基层治理体系。

3.2   以“渐进主义”为方式

“渐进主义”强调改革的持续性与步骤性，遵循渐进调适与稳步推进理念。城市街道办事处职能重构是一个系统工程，涉及“上下左右”多重关系，即街道办事处不仅要处理好与派出政府的关系，也要理清与政府职能部门的关系，同时需要协调与居民委员会的协调、指导关系，在城市街道办事处职能重构中必须“有计划、分步骤、重原则”持续推进，切忌操之过急、破坏改革的稳定性与持续性。

3.3   以“职权责对等”为原则

长期以来，街道办事处肩负众多职能，忙于政府分派的各项具体任务，所谓“上面千条线、下面一根针”。然而，城市街道办事处存在“职大权小”“职权不对称”等问题。在新一轮行政机构改革和城市变革的背景下，街道办事处职能重构必须坚持“职、权、责对等”原则，即街道办事处职能配置需以权力下放為前提，赋予职责必须有相应的与实施该项职能任务相匹配的人、财、物的调动权力，从而确保职责任务落实。

3.4   以“智慧化、便利化、精简化”为目标

城市街道办事处职能重构需要结合智慧城市、智慧社区建设，在职能配置中将部分简单重复性工作交予智能设备去完成，比如设置智能化便民服务设备，方便群众的同时也节省行政成本。同时，在智慧化街道塑造下，实现街道办事处服务市民便利化，切实提高为市民提供便利化服务的能力与水平。此外，城市街道办事处职能重构需以职能精简化为原则，剔除不必要的职能，并优化服务、协调职能，全面推进街道办事处“只跑一次”改革实施。

4     城市街道办事处职能重构路径选择

从某种程度来讲，城市街道办事处的职能直接影响着社会的发展。因此，街道办事处职能改革需以强化公共服务与管理职能、协调职能、弱化经济职能为导向，推动职能重构与优化。

4.1   强化公共服务与管理职能

在塑造服务型政府的背景下，街道办事处也需强化服务职能，包括宣传党和国家政策、路线，区（市）级政府安排部署和为市民提供咨询、指导社区自治、困难群众的民政救济等方面的服务职能，切实提升为市民服务的能力与水平。同时，街道办事处也要加强辖区范围内企业、单位、居民的日常管理工作，营造良好的街道环境与风貌。

4.2   强化协调职能

作为最基层的行政机构，街道办事处一方面需要接受区（市）政府的领导，同时也需要联系群众、反映群众意见，发挥“上传下达”的重要作用。因此，城市街道办事处必须强化协调能力，不仅包括协调与区政府、各职能部门派驻机构之间的关系，也包括协调街道企业与市民之间的关系。

4.3   弱化经济职能

改革开放以来，在以“经济建设为中心”这一方针政策的指导下，街道办事处承担了大量经济建设职能，为区域经济发展做出重要贡献。然而，其经济职能也是学者们讨论最多的，对于是否承担招商引资等经济职能，学者们也未达成共识。在我国经济发展从追求速度转向质量提升阶段转变之际，作为派出机构的街道办事处理应强化公共管理与服务、协调职能，逐渐弱化经济职能，塑造服务型街道办事处。

5     结 语

随着城镇化进程的加速和现代化水平的提升，作为基层政府派出机构的城市街道办事处，其职能重构是历史必然、大势所趋。只有以市民需求为导向、以职权责对等为原则、以渐进主义为方式，以实现精简化、智慧化为目标，不断强化街道办事处综合管理、公共服务、协调职能，不断深化改革与发展，才能发挥其在新时代的应有作用，促进我国基层治理水平的提升，实现社会的长治久安。

主要参考文献

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