孟敏 薄俊士

随着高等教育的不断普及，办学规模不断壮大，各高校为了加强对中层领导干部的管理监督，在中层领导班子换届、干部调整或者任职期间，采取对其经济责任进行审计来监督评价履职情况。在审计过程中因高校中层领导身份的特殊性、内部控制体系落后或不完善等问题的存在，使审计业务范围广、操作复杂、廉政风险难以确定。本文针对工作中遇到的难点问题，提出了完善高校内部控制的对策，并增加审计部门的力量以提高其评价质量，更好地服务于高校。

一、高校内部审计现状及存在的问题

1.高校财务控制制度的特殊性。高校严谨的财务控制制度，层层把关，关关签字。例如财务审批制度中规定学校各项收支实行项目负责人（包括“财务一支笔”和各类经费项目负责人）审批制度，项目负责人是经费直接责任人，对各项收支的真实性、相关性、合规性和合理性承担相应经济与法律责任。报销时，根据报销内容在核定的经费指标范围内填写《日常报销申报单》，所有发票必须经有关经办人员签名、项目负责人签字，财务部门审核后方可支款。大额资金的支出需按权限由分管校领导、分管财务的校领导或校主要领导签字审批（需分管财务校领导签字报销的票据必须先经财务处长审核确认）。文件规定经费支出审核是分级审核，责任就转移到了权力最大的领导身上。与“一支笔”中项目负责人是经费直接责任人存在分歧。真正的“一支笔”审批的经费只有部门行政经费中不超过一定审批额度的办公、差旅和实验实习费等。

2.“多头衔”干部审计范围的确定。高校处级领导干部换届聘任工作结束后，学校党委组织部研究决定下发委托函给审计处，要求对换届的处级领导干部同志进行经济责任审计。因为高校中层主要领导干部多是教师出身，大部分是“双肩挑”，集教书育人、科学研究和行政管理于一体。他既是学校管理部门处长、二级学院院长、也可能同时还是学院在任教授、学科带头人等，其名下管理的项目经费不仅有部门管理行政运行经费，还有科研项目经费、学科建设经费、实验室建设经费等多个专项经费，并包含有国家级、省级、市级下拨的专项经费。其管理的人多、经费多、人和经费交叉使用现象多，审计范围难以确定。

3.“双肩挑”干部廉政问题难以鉴别。比如，对于“双肩挑”中层领导人，他们在校内资源利益配置中既作运动员又当裁判员，在师资团队、科研项目、公用资源、学术评议等方面以无形的优势向其他教师进行了资源掠夺。利用行政权力来谋取学术权力是成为“双肩挑”的第一动机。因学科知识的局限性和自身素质、感情等因素，“双肩挑”干部在办公室、实验室、学科建设等资源分配方面偏重于自己熟悉的领域，造成学科发展不平衡，这种典型的身份、特权及利益带来的腐败虽明显但审计人员难以确定。

4.学校相关制度更新不及时。隨着学校的发展，高校制度需要根据实际情况的变化进行修订和调整，但高校制度往往一个制度执行很多年，其实早已不适应当前的工作但没有及时更新。例如近年来，各学院的实验经费越来越多，大部分的实验经费都用来购买实验耗材，因为低耗品的品种繁多，进出频繁，按照原来的制度对低耗品的管理很难落实到位，久而久之就悄无声息的不再执行了。主要原因由于经费下拨到各二级学院或者项目负责人，职能部门没有对其再制定适应的管理制度，二级学院更不想用制度束缚自己，导致低耗品现状是自用自购、随用随购、以报列支，成了视而不见的高风险区。

5.审计力量不足、审计程序不规范。由于审计部门人员不足，审计力量单薄，往往在对问题的看法和处理上会有不到位之处。部分高校尚未成立审计委员会，被审计单位不够重视，审计人员的积极性也不够高，审计程序不规范。随着时代的发展，审计工作人员不仅应具备高水平的审计专业理论知识，同时也应熟练掌握大数据应用技术。但是，内部审计人员大部分还处在审计理论知识能熟练掌握，而大数据技术等新型计算机技术不太精通。目前大数据时代对内部审计人员有了新的要求，应具有高水平的审计专业知识并能自如的运用计算机技术发现、分析问题。但内部审计人员具备这种综合能力的人员很少，信息化审计队伍不足，大数据审计体系不能满足时代发展需要。

二、高校内部经济责任审计的实质

中国内部审计协会发布的《内部审计实务指南第4号——高校内部审计》中所称领导干部经济责任是指领导干部任职期间对其所在部门、单位财务收支以及有关经济活动真实性、合法性和效益性应当负有的责任。其指南列出高校院、系、所、中心等负责人经济责任审计的主要内容：①是否依法依规履行经济管理职责，经济责任目标的完成情况;②财经管理制度和内部控制制度是否健全、有效;③各项收入是否全部纳入财务部门管理和核算，有无截留收入、公款私存、私设“小金库”等问题;各项支出是否真实、合法，效益如何，有无损失浪费;④重大经济决策是否按规定程序进行，效果如何，有无重大失误;⑤单位各类资产是否安全完整，使用效益如何;⑥单位和本人遵守财经法规、财务制度以及廉政规定的情况。以上内容都是围绕经济主线来评价领导的履职情况，而高校中层领导真正能一支笔审批的资金很少，以经济为主线来考察经济责任，审计范围很小。而根据实际对中层领导审计的内容，经济责任审计应是中层主要领导岗位履职情况审计。

三、高校内部审计改进措施

1.明确“多头衔”中层干部的审计范围。中层干部即是学校管理部门处长、二级学院院长、学院在任教授、学科带头人等，组织部对多头衔的领导干部应明确考察范围。如对某院长进行经济责任审计，作为学科带头人管理的专项责任以及另外岗位领导职务的责任不应纳入审计范围，但是在审计中发现，很多“双肩挑”中层干部很难做到专款专用，交叉使用经费情况多，审计人员要做必要的外延审计工作。

2.加强“双肩挑”干部的任期管理。在对“双肩挑”中层领导进行经济责任审计时，虽然只对其领导职位的经济责任进行审计，但对他在领导职位期间所有的科研课题、奖励、研究生人数等进行统计、公示，接受普通教职工监督，以避免“双肩挑”干部利用地位优势掠夺学术资源疏忽干部管理职责。学校应该出台制度以约束其全心全意做好管理服务工作而非设法谋取职位获取私人利益。比如在中层干部任职期间不申报科研课题、不申报教学科研奖、不招新的研究生等，减少利用权利与一般教职工争夺利益的情况。

3.跟着发展的步伐，同步完善符合实际的内部控制制度。高校制度的建立要利用管理人员的经验，深入调查，结合现有的法律法规，建立与时俱进的规章制度。比如根据现有的招投标法及政府采购法合理安排低值易耗品的采购问题，结合网络平台从学校层面到学院再具体到各实验室都能做到对低耗品的规范管理。

4.增加大数据审计力量，与纪检监查处成立联审小组，成立审计委员会。①学校内部审计部门与纪检监察部门成立联审小组，通过建立联席会议制度，纪检监察部门协调审计部门召开联席会议，研究部署协作配合办案的重大事项和重要工作，协调解决工作中的困难和问题。营造“你中有我、我中有你”的工作格局，纪检监察部门在查办案件过程中，需要审计部门提供审计资料、进行审计查证或协助调查取证的，审计部门应在职权范围内予以协助;审计部门在审计监督过程中，需要纪检监察部门协助的，纪检监察部门应当在职权范围内予以协助。两部门做到资源共享，进一步提高工作效率。纪检监察部门在受理举报和查办案件中，发现有违反国家规定的财政、财务收支行为，属于审计部门管辖范围的，及时将线索移交给审计部门管理;审计部门在审计监督中，发现被审计单位及有关人员涉嫌违反党纪政纪的，及时将相关线索材料移交给纪检监察部门处理。②在现有的高校体制下，学校应设立具有独立性、活跃性和专业性的审计委员会，组成人员不仅要有校领导成员、中层干部、普通教职工还要聘请校外专业人员，并且校党委书记担任委员会主任。独立性是审计委员会最重要的特征，是确保审计委员会有效运行的保障，审计委员会下设内部审计机构，审计委员会成员与内部审计人员频繁接触、商讨，审核和评价内部审计计划和结果，利用中层干部的管理资源，凭借中层干部对学校的内部管理非常清楚的优势，内审人员也很容易找到突破口和解决问题的方法，以提高内部审计的效率，保障内部控制质量。同时，有意让中层干部参与审计、了解审计、理解审計，还有利于审计部门以后对中层干部经济责任审计工作的开展。③审计部门培养具备审计专业知识和信息技术的复合型人才，补充大数据审计人才短缺是当务之急。对内部审计人员进行大数据技术培训，要求内部审计人员在审计专业知识的基础上进行系统性学习，逐步掌握大数据技术、大数据软件平台的操作及云计算机技术。审计部门也可引进IT人员，通过与专业审计人员交流、磨合及研究推进大数据审计技术，从而提高审计效率和审计质量。

内部审计在对中层领导经济责任审计实施过程中，不断地发现问题、遇到困惑，其中有因高校制度建设方面存在的问题，使对中层领导经济责任审计实质为对中层领导岗位履职情况进行审计;有因制度落后或缺乏，使审计人员在遇到问题时感到无章可循;有因高校人事管理特殊性的问题，使隐藏的廉政风险难以确定。针对审计中遇到的问题，审计部门提出意见，不断推进高校完善内部控制制度、加强内部管理，避免问题蔓延与继续扩展，也增强领导干部遵守和执行国家财经纪律的自觉性，促进党风廉政建设。

（作者单位：江苏海洋大学）