摘 要：疫情防控工作离不开制度性的保障，非常时期更需运用法治思维和法治方式行使紧急权力，要切实尊重和保障人权，自觉接受法律监督和承担责任。我们要理性看待疫情防控中法治思维缺失暴露出来的问题和矛盾，依法采取防控措施，维护紧急状态下的社会稳定，推动疫情防控工作向法治化迈进。

关键词：依法防控;法治思维

习近平总书记在2020年2月5日召开的中央全面依法治国委员会第三次会议上强调，各级党委和政府要全面依法履行职责，坚持运用法治思维和法治方式开展疫情防控工作，在处置重大突发事件中推进法治政府建设，提高依法执政、依法行政水平。运用法治思维和法治方式防范化解重大风险，是国家治理体系和治理能力现代化的一个重要标志。疫情防控中要严格执行各项法律法规，依法理性决策，依法采取防控措施，加强风险评估，维护紧急状态下的社会稳定，推动疫情防控工作向法治化迈进。

一、疫情防控中法治思维的主要内容

全面依法治国是推进国家治理体系和治理能力现代化的制度基础，疫情防控工作离不开制度性的保障，法治原则是非常时期采取非常措施的合法性基石。疫情防控中运用法治思维看问题、做决策、办事情，行使紧急权力要严格遵循职权法定原则，不超越法律权限，严格遵照程序公开疫情信息，切实尊重和保障人权，自觉接受法律监督和承担责任。

1.法律至上思维

在当前推进国家治理体系和治理能力现代化、全面依法治国的大背景下，坚持运用法治思維和法治方式，依法依规应对突发公共卫生事件应该是各级党委和政府及其工作人员秉持的首要理念。我国经历过2003年非典疫情后，在立法上建立了突发事件应对法、传染病防治法、突发公共卫生事件应急条例等疫情防控法律体系，在司法上也出台了一系列司法解释和实施细则，既有规制疫情防控监管人员渎职腐败行为的规则，也有治理疫情防控相关企业、组织非法经营行为的规范等。这些法律规则体现了共同体应对突发公共卫生事件的集体意志，避免了个体意志的随意性，为共同体危机生活时提供确定性和可预见性，是维系危机社会秩序的必然要求。法律至上思维要求在疫情防控中，无论是决策者还是执行者，都要不断审视自己的行为是否符合法律规则，在法治的轨道上有序进行公共卫生防疫，这是一种大道至简的管理者智慧。

2.人权保障思维

人权是人与生俱来的生存和发展必须享有的权利，现代人类文明要求我们善待每一个人的基本权利，在疫情防控的紧急状态下要始终以人民的生命健康权为中心，努力实现特殊时期的人权保障。我国2004年宪法修正案规定“国家尊重和保障人权”，维护人之为人的基本权利与尊严是法治思维对国家行使紧急权提出的绝对要求，国家权力在限制和剥夺个人权利和自由时，必须具有正当合法性。在疫情防控中，决策者或者执行者可以对相对人的自由进行一定的限制，克减其权利，强化其义务，但是不得剥夺或限制相对人固有的恒定的权利，以及与疫情防控目的没有直接关联的权利。首先应该把人之为人的尊严放在重要位置，任何人的人格尊严是不容侵犯的。即便是已经感染病毒的患者，还是疑似患者、密切接触者，或是来自疫区者，接受政府公共卫生命令时都应受到尊重和有尊严的对待，他们享有生存照顾、医疗救治外，还有不受歧视、不得污名的平等权利。其次人身自由是一项重要的基本权利，“限制人身自由的强制措施和处罚”需要由全国人大及其常委会以法律形式规定，凡《传染病防治法》没有明确规定可以限制人身自由的情形，疫情防控部门不能擅作主张。此外获得公正审判权、获得救济途径等司法权利是在任何法治秩序下都应当长期保障的，也不能予以剥夺或限制，否则会严重损害一个国家的法治形象，最终“得不偿失”。[1]

3.程序公正思维

法治内含公平正义的价值追求，正义要以看得见的程序来实现，因而现代法治特别强调程序公正的极端重要性，通过程序正义维护和实现实体正义。疫情防控中要坚持正当程序原则，防控部门在紧急状态下作决策、执行过程可以缩减一定的程序环节、步骤和时限，但是必须满足程序公正的最低标准。公正的程序可以提高效率、遏制腐败、促进民主，使决策正当化、规范化。在非常规状态下紧急权力的行使过程中程序要满足最低限度的正义，不能因为需要快速应对疫情而违反法律程序规范，否则违背正当程序将会产生违法侵权后果。此外程序公正思维还包括信息公开思维，防控部门要自觉接受社会的监督，按照规定的法定程序公开包括突发公共卫生事件紧急状态的决定信息、准备采取的紧急措施的种类和内容、被限制的权利类型、限制的理由和期限等与公民基本权利密切相关的信息，并对相关信息的报道工作进行管理。[2]

4.权责一致思维

有权必有责，权责一致是法治思维的重要内容。法律是权利与义务、权力与职责的统一，两者不能割裂开来。就公民个体来说，既享有法律赋予的权利还要承担一定的法定义务。比如在疫情防控中，病毒感染携带者或其家属等密切接触者拒不履行防疫义务的，就可能面临行政处罚甚至刑事制裁的法律后果。就公职人员而言，要做到“法无授权不得为，法定职责必须为”，其权力是人民授予的，人民在授权的同时也通过制约和监督权力来限权。在疫情防控过程中防控部门必须全面依法履行职责，依法实施疫情防控和应急处置措施，违法行使公权要承担相应的法律责任，其所拥有的权力应当与所承担的责任相适应。首先要合理授权，根据所承担的责任大小授足相应权力，这是赋予权力者履行职责的必要条件。然后必须明确法律责任的具体处分情形，建立相应的追责机制，将权责一致的原则贯穿问责处理的始终。

二、疫情防控中法治思维缺失的突出表现

新冠疫情发生至今，全国总动员齐心协力开展防控，再次凸显了中国体制的优越性，得到了国际社会的普遍赞誉。但同时，疫情防控中呈现出来的法治思维缺失乱象也不容忽视，与全面依法治国的要求更是大相径庭，也极大地影响到防控工作的成本和效率。我们要理性看待疫情防控中法治思维缺失暴露出来的问题和矛盾，需要检审错误的非法治思维模式。

1.疫情早期未依法上报、依法预警，法律至上思维有所欠缺

疫情早期，有关地方政府主管部门在“是否有医护人员感染”“是否人传人”等重大问题上，未依法上报、依法向社会发出预警，导致疫情蔓延。我国突发事件应对法第四十三条规定：“可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者發生的可能性增大时，县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序，发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期，同时向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报，并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报”。根据此法条得知“即将发生或者发生的可能性增大”是公共卫生事件预警的法定条件，那么武汉市政府应该在何时知道“公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大”呢？据权威媒体已公布的信息，学者于建嵘认为在2019年12月29日至2020年元月4日期间，武汉市政府应该可以作出公共卫生事件“即将发生或者发生的可能性增大”的判断。根据突发事件应对法，武汉市政府应当此时向社会发布警报，宣布进入预警期。在现代法治囯家，突发事件预警是一项法定制度，国家通过立法，要求政府或其它法定机构，在突发公共卫生事件危机爆发前，将风险信息及时转告相关当事人，让其采取必要行动来减少事件的不利后果。武汉市政府由于没有依法启动预警，没有依法“定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果，并对相关信息的报道工作进行管理”;没有“及时按照有关规定向社会发布可能受到突发事件危害的警告，宣传避免、减轻危害的常识，公布咨询电话”，对出现严重的疫情后果有非常重要的影响。[3]

2.防控措施不足或过于严苛，基本权利保障不到位

在疫情防控的应急需要下，国家法律对人权保障进行必要克减，个体权利受到一定限制，但绝不能否定和消解基本权利的本质内容。我国法律规定，在突发事件的紧急状态中国务院或者国务院授权的有关主管部门有“保障人民群众的基本生活需要”的义务，这种“生存保障”在疫情肆虐的特殊时期也包括国家对传染病患者的救治义务。但由于医疗资源供给以及对突发公共卫生事件的应对不足，在疫区封城初期，很多疑似患者不能及时进行检测确诊，确诊病患无法及时入院医治，这种无序状态容易造成传播风险，甚至涉及人道主义危机。所幸这一乱象没有持续太久，之后引起中央关注众志成城予以缓解。全国各地在陆续启动重大突发公共卫生事件一级响应后，一度采取“严防死守”的防控措施。曝光湖北返乡人员个人信息成为很多地方相继采取的硬核防疫措施，有些地方甚至发布通告对没有登记的武汉返乡人员进行悬赏举报，个体的信息权被剥夺。另外据媒体披露，陆续出现了不准湖北人入住酒店、封村封路阻断交通、禁止外地租户回小区、禁止医务人员下班进小区回家、不戴口罩就拘留、直接闯进家门砸烂麻将机等过度防控、粗暴防控、违法防控的行为。这些方式在短时间内确实有效缓解了地方的防疫压力，实质上却是对个体人性尊严的否定，也反映了低端粗暴的治理水平。为了公共卫生安全采取的防控措施，还是需要以科学、理性为基础，不能盲目、无知地违法或过度侵犯公民的基本权利。[4]

3.存在防控懒政思想，最低程序公正难以保障

面对严峻的疫情，需要快速处理应对，但是不能心存懒政思想、简化应有的步骤环节，违反最低公正的法律程序规范。在这次疫情防控工作中，从云南省瑞丽市发往重庆市的9件口罩被大理市卫健局以加强防疫工作为由紧急征用。而该批口罩系重庆市防疫指挥机构委托供应商购买，是重庆市紧缺的医疗防护物资。大理官方先是回应称“口罩已经分发使用，无法追回”，最新消息则称公开道歉，做出深刻检讨反思，处置相关工作人员，加快退回应急征用口罩。征用疫情防控物资应当遵循调查、协商、审议、决定、公告、补偿等正当程序，如征用不属于本地辖区内的储备物资，需要事先与外地政府进行协调请求帮助，违背了这些正当程序就会让人体会不到其中的公正，从而产生违法侵权后果。“正当、必要的法律程序不仅可以使决策正当化、规范化，也能起到意见沟通作用，保障被征用主体的知情权。”[5]再比如有些地方规定“只要是湖北人一律不许出门或者拉走隔离”，不予调查、不听取意见，将“很长时间没回过湖北的湖北人”也包括在内，[6]这其实是一种典型的懒政思想，最低程序公正难以保障。

三、运用法治思维推进疫情防控工作的路径选择

3月1日出版的《求是》杂志发表了习近平总书记的重要文章《全面提高依法防控依法治理能力，健全国家公共卫生应急管理体系》。文章指出，当前疫情防控正处于关键时期，越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，全面提高依法防控、依法治理能力。文章再次强调坚持运用法治思维和法治方式开展疫情防控工作，在法治轨道上保障疫情防控工作顺利开展。总书记的重要论述既对如何充分运用法治思维打赢疫情阻击战提出了明确要求，也为持续发挥法治在疫情防控和公共卫生应急治理中的保障作用，维护社会大局稳定指明了目标方向。

1.用法治思维推进疫情防控工作，必须坚持立法优先

法律是公共卫生应急治理的制度性安排，良法是善治之前提，必须坚持立法优先，发挥立法的引领和推动作用。这次抗击疫情中暴露了突发公共卫生事件处理的法律制度性准备不足，关于一些重要的法律问题比如征用场地和物资的程序问题，对刚需的防护物资的调拨分配问题等均没有明确规定。科学立法是疫情防控的第一道防线，要构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系。首先要修改完善传染病防治法、野生动物保护法等法律法规，从源头上防控重大公共卫生风险;其次要加快制定“生物安全法”，积极应对全球严峻的生物安全形势带来的挑战和风险，全面提高国家生物安全治理能力。[7]因为常规立法、修法周期比较长，很难满足当前疫情防控的法律需求，立法机关可以采取“打包修法”的方式，以全国人大常委会修法决定的形式，对《野生动物保护法》、《动物防疫法》、《传染病防治法》等采取一揽子修改，待将来全面启动修改这些法律的程序，来提高立法质量和效率。[8]在立法中要高度重视专家的作用，以精细化为导向，不断提高立法的专业化、科学化水平，可以委托由法律专家和行业专家所组成的第三方起草相关法律法规草案。

2.用法治思维推进疫情防控工作，必须坚持严格执法

我国是一个行政主导的国家，国家80%的法律是由行政机关来执行的，所以行政机关能否严格执法，是用法治思维推进疫情防控工作的关键所在。首先要遵循公开透明、以人为本，为民服务的执法理念。我国的法律法规对政府信息公开作了明确规定，此次疫情防控信息披露工作误区在中央统一部署后予以纠正，抑制了谣言传播，提升了疫情防控实效。地方政府不仅要做好社会治理还要做好公共服务，尽可能为民众提供社会救助和急需帮助，同时要依法尊重和维护公民的生命健康、人格尊严、个人隐私等基本人权，避免疫情防控工作疏忽带来二次伤害。其次要从严执行《传染病防治法》及其实施条例、《突发公共卫生事件应急条例》、《野生动物保护法》等法律法规，坚决执行有关疫情应急处置的法规和政令，有力遏制疫情蔓延。要切实加强治安综合治理，依法严厉打击抗拒疫情防控、制假售假、暴力伤医、造谣传谣等破坏疫情防控的违法犯罪行为，维护社会安定有序。此外还要通过加强市场监管来抓好源头治理，对非法野生动物市场和贸易要坚决取缔和严厉打击，对哄抬防疫用品和民生商品价格的违法行为要严厉查处。

3.用法治思维推进疫情防控工作，必须坚持公正司法

司法制度和司法能力是维护社会公平正义的最后一道底线，司法是否公正、是否具有公信力是衡量国家治理现代化的一个基本尺度。用法治思维推进疫情防控工作，必须坚持公正高效权威司法。2020年1月最高人民检察院、最高人民法院先后提出“为社会各界有效开展疫情防控，打赢疫情防控阻击战营造有利司法环境”以及“为坚决打赢疫情防控阻击战提供有力司法服务和保障”的部署，要求各级司法机关依法严惩危害疫情防控的违法犯罪行为，及时处理疫情防控中发生的各类涉法纠纷案件，化解矛盾，定分止争，维护社会稳定，确保疫情防控平稳有序推进。为了妥善处理涉疫案件，检察机关要通过公益诉讼和检察建议等方式，积极开展疫情源头防控。既要努力发现野生动物保护中存在的监管漏洞，从而拓展野生动物保护领域的公益诉讼;还要注意发现生鲜、肉类市场检验检疫中存在的漏洞，及时提出检察建议，促进完善相关治理措施。[9]此外法学界法律界要认真研究涉疫新型诉讼的前沿问题，及时提出符合法治精神的司法建议，为依法处理新型涉疫诉讼纠纷提供司法智力服务。

4.用法治思维推进疫情防控工作，必须坚持全民守法

伯尔曼曾指出：法律必须被信仰，否则形同虚设。自觉遵守法律规则、维护疫情防控秩序和社会秩序，是每个公民应尽的法律义务。首先党委政府要带头守法，各级领导干部不能把讲政治与讲法治割裂对立起来，要带头遵守法律，依法治疫，以党风、政风带动民风。其次要加强疫情防控法治宣传教育，引导民众学习疫情防控法律法规和政策政令知识，树立依法防疫意识，积极履行防控疫情的各项法律义务，自觉支持和配合疫情防控工作。此外法律服务机构要提升疫情防控的法律服务水平，将无私的法律援助带给基层社区和困难群众，让依法防疫深入人心。最后要强化法律责任追究，对失职失责者要严肃问责，对违犯党纪政纪者要严格执纪，对渎职犯罪者要依法严惩。例如，近期对于“网传刑满释放新冠肺炎确诊人员离汉抵京”问题，湖北省纪委监委迅速查清事实，依纪依法严肃处理：多人被立案审查调查！这是一起因失职渎职导致的严重事件，相关责任人在疫情防控工作中失职渎职，致使黄某英在已有发热症状的情况下离汉抵京。[10]乱世用重典，要高举法律之剑，对违法行为不论是谁都要追责到底，只有这样人民才会敬畏法律，才能确保法律制度的尊严和权威。

参考文献：

[1]韩春晖.应急管理的法治建构——遵循“理论—原则—思维”的研究脉络[J].四川行政学院学报，2015（02）

[2]王祯军.紧急权行使的法治思维探析[J].行政与法，2014（07）

[3]于建嵘.如果没有法治思维、科学态度、人文關怀，我们还会错下去[EB/OL].http：//bbs.wangjing.cn/forum.php？mod=viewthread&tid=2245748

[4]北大教授沈岿.大疫之下善待每一个人的基本权利[EB/OL].https：//news.sina.com.cn/c/2020-02-17/doc-iimxyqvz3665154.shtml

[5]莫于川、任肖容.疫情防控须坚持依法行政[N].法制日报，2020-02-13.

[6]正义网刊文.没回过湖北的湖北人，隔离他们凭啥？[EB/OL].https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_6235123

[7]习近平.全面提高依法防控依法治理能力，健全国家公共卫生应急管理体系[J].求是，2020（05）

[8]张文显.依法治疫，应当做到八个坚持[EB/OL].http：//www.jlfxhw.com/qklw/4807.jhtml

[9]杨建顺.公益诉讼检察与疫情“源头”防控[N].检察日报，2020-02-08

[10]湖北省纪委监委.因失职渎职导致的严重事件！多人被立案审查调查！[EB/OL].http：//news.guilinlife.com/n/2020-03/02/458828.shtml

作者简介：

卿红（1970--）女，湖南省隆回县人，中共株洲市委党校副教授，西南政法大学法学学士，湖南大学法律硕士。研究方向：法理学、行政法。