王锡锌

在中国的行政管理过程中，虽然并不缺乏对透明度和公开的赞美和认同，但受到管理型体制的影响，我国的政府信息公开表现出比较明显的管理主义色彩，本质上是一种“管理导向的公开”。

信息就是权力，这句话的本质在于揭示了信息不对称的权力性质，无论是对于个人还是组织，信息的数量和质量的势能差，具有类似于权力的控制性功能。这就可以理解为什么营造信息势能差是人性的一部分。人性如此，组织亦如此。通过信息的“管理”，本质上就成为权力行使的一种重要技术。

这种信息管理的技术强调以下几个方面：第一是强调公开的工具性价值，将信息公开作为管理的手段，信息公开范围受到管理目标的限制。例如，我国信息公开的范围，除了国家秘密外，涉及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的信息，都不得公开，这种规定主要就是从管理角度所做的裁量性规定。第二是强调行政机关主导性，信息公开的范围相对比较狭窄，受保密主义影响大。第三是强调行政机关的主动性。在很多情形下，主动公开往往意味着掌握公开的“主动性”。第四是信息分享内外有别，对内公开多，对外公开少，信息内部分享多于外部公开，重视内部通报，轻视外部公开。

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在日常状态管理中，信息公开的管理主义导向对信息公开实践已产生抑制效果；而在传染病和突发公共卫生事件引发的危机管理状态中，管理导向的公开体制所隐含的问题被放大，对应急管理中问题的解决和风险控制造成不利影响。

例如，在传染病病例（疫情）出现时，防控疫情的时间窗口很短，信息公开的时间敏感性更强，因此从传染病防控“关口前移”的需要看，必须在尽可能短的时间内发布信息，这有助于社会预警，有助于公众参与有效的防范措施，从而实现防控传染病的目标。但管理主义的路径依赖强调社会管控效果，并将“信息流管理”视为一种管控技术，往往考虑信息一旦公开带来的社会稳定、政治形象、经济影响等方面的问题。与之相比，对疫情控制并非其首要的和唯一的考虑，因此“捂盖子”的情形屡见不鲜。这种行为或出于侥幸心理、或出于对“内紧外松”的内部控制手段的自信，但是对信息的封锁，助长了病毒的扩散，这一点在2003年“非典”暴发时得到展现，17年后，历史又惊人地重复。

信息流“管控”与信息垄断

管理型公开在体制上将信息流管理当作一种重要的管控技术，其目标在于营造信息的势能差。为了获取和维护信息势能，一方面是内部大量收集信息，另一方面是对外限制信息释放。好比对水库的管理，库容量越大越好，但信息释放则由水闸进行控制，何时开闸，开多少，这都是按照管理的需要而进行掌控。势能差就是力量，也就是权力。

为了确保对信息的主导和信息流控制，管理型体制强化信息发布的垄断权，这一方面表现为信息发布只能由法定的行政机关来进行，另一方面则表现为对来自外部的信息发布进行抑制，其中最突出的表现就是对“谣言”或发布虚假信息的控制。

从政府信息公开的一般法理和法律规定看，信息公开来自知情权和监督权的规范性要求，这意味着政府信息公开是其义务和职责。从逻辑上讲，政府信息公开的义务并不是政府的权力，而是一种行政义务。因此，政府有义务公布信息，不等于禁止其他主体的权利，包括社会组织、媒体和个人发布信息的权利。从这一逻辑分析，禁止发布虚假信息到底该如何理解？是禁止“发布”信息的行为，还是只禁止发布“虚假信息”？如果是前者，则违背信息公开的基本法理；如果是后者，如何认定“虚假信息”？

例如，在本次疫情发生过程中，2019年12月30日，武汉市中心医院眼科医生李文亮在其同学群发布信息，称“华南水果海鲜市场确诊了7例SARS，在我们医院急诊科隔离”。随后，武汉警方以李文亮“散布谣言”为由对其进行了训诫；同一天，武汉市卫健委印发《关于做好不明原因肺炎救治工作的紧急通知》，特别强调“未经授权，任何单位、个人不得擅自对外发救治信息”。

但在互联网和自媒体时代，信息渠道是无法完全被垄断的。公众每时每刻都会在获取和分享信息，也在对各种信息进行求证、筛选和判断。当官方信息无法满足社会的信息需求时，转向社会渠道获取信息就成了替代选择。这种需求是正常的，如果简单地禁止社会信息发布，或者以谣言等标签进行压制，不仅在法律上存在问题，也会带来社会问题。

从内容看，通常可将信息分为两类，其一是事实性信息（fact）；其二是评论性或判断性信息（opinion）。评论性信息是意见、观点和评价，因此具有主观性，无法用客观标准来判断是否虚假；而且，这种评论性信息属于我国宪法所保护的言论自由。事实性信息存在着真实或虚假的可能性，但在很多情况下，对信息是否为真的判断受到认知、技术等条件限制，随着条件的不断改变，原来被认为真实的信息也可能不那么真实，甚至变成虚假信息。因此，如果对虚假信息一刀切禁止，所造成的后果将不仅仅是对虚假信息的禁止，而是对“发布”行为的禁止，因为在很多情况下无法确保所发布的信息是完全真实的。

“虚假信息”或“谣言”这样的法律概念，本质上反映了权力的分配，因为对信息是否为“谣言”需要进行认定和判断，而这通常是一种权力行为。在一些情况下，对“谣言”的指控和制裁，体现了管理体制中权力对权利的压倒性优势，体现了国家对信息输出所拥有的垄断性权力。基于信息管理的垄断性权力对“谣言”的压制，与其说是压制虚假信息，不如说是压制信息竞争，因为信息竞争构成了对垄断性权力的挑战，构成了对管理型体制的挑战。

信息垄断的社会成本

对信息发布权的垄断，是管理型体制的一个重要特征，在传染病疫情发布和突发事件信息发布体制中表现得非常明显。或许，由行政部门垄断发布权也有一定的合理性，可以防止信息源过度分散和信息混乱，而在传染病防治的预警、疫情发布等各个信息流节点，保持信息的权威性和信息源最小化，有助于使政府对信息流进行管控。但是，对来自社会的信息源进行过度压制，存在着一系列风险，包括：（1）信息源流减少。无论是在疫情发生早期，还是在疫情发生后的防控中，信息的短缺都是管理的难题。例如，在一段时间内，武汉市针对到底有多少人感染，底数都没有摸清，管控也就带有盲目色彩，而在这样一些情况下，社会组织、专业人士、媒体的信息、社区居民等都可以为行政系统提供更多信息来源。（2）信息竞争机制丧失。来自社会的信息流可以对行政系统信息发布构成竞争机制，具有倒逼作用，对及时、准确地发布信息构成一种社会竞争，压制信息竞争减少了行政部门信息公开的动力。（3）社会监督机制弱化。来自社会的信息源，不仅是一种竞争机制，也是一种监督机制，因为证明某个信息是虚假信息，逻辑上要求探究和公开真实信息。更何况，在一些情况下，社会主体所发布的信息未必是虚假的，而是对官方信息公开不作为的监督。例如，在武汉市和湖北省召开两会期间，官方没有发布任何疫情信息，而同一时期，自媒体信息满天飞，官方与社会的“信息场”呈现出截然不同的图景。一些人戏称“病毒很讲政治”。

管理体制中信息权力的垄断，是治理体系的结构性缺陷，会严重影响国家治理能力，特别是在应对传染病和突发事件应急管理中，疾病的预防是第一道防线，做好疾病预防，需要充分的、及时的信息公开，只有在信息公开前提下，才有可能及时有效地进行社会预警、社会动员和社会主体与政府之间的通力合作。而且，传染病和突发公共事件发生时，风险处在很不确定的状态，各种风险叠加，容易放大社会主体的“主观风险”，造成社会恐慌甚至影响社会稳定。在这种情况下，更需要从风险管理角度鼓励政府与社会之间的“风险交流”（risk communication），控制主观风险。而有效的风险交流首先需要对公众需求和焦虑进行全面真实的了解，来自社会的信息源正是提供社会全息图景的基础。

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传染病疫情出现，首先表现为传染病病例，而对传染病病例，医疗机构、医护人员、病患及其社会关系网络都可以敏捷地捕捉到传染病信息。出于本位主义考虑和管理手段的路径依赖，行政组织对外部的信息发布缺乏主动性、积极性，容易出现缓报、谎报或者报喜不报忧等情形，这对公共利益构成潜在威胁。面对这种威胁，信息披露的外部压力和竞争机制显得尤为重要。如果医疗机构及其人员、社会组织、新闻媒体能够通过一定方式发布相关信息，并进行调查和追踪，就会持续地激活社会预警，而这种社会警觉会促进更多的信息需求，这将倒逼地方政府对信息需求进行回应，从而构成信息竞争，打破行政系统对信息的垄断。

可能会有一种担心：如果允许社会组织和新闻媒体对传染病信息进行调查、报道，是否会带来社会心理恐慌并对社会秩序构成冲击？这其实涉及风险控制中的利益权衡问题：过度恐慌当然是非理性和破坏性的，但如果因为信息控制而导致公众失去警惕，则会进一步放大传染病风险。在人际传播的传染病控制中，源头管控、人际隔离和社会协同是主要的风险控制手段，而所有这些手段是否能够被激活并发挥作用，关键取决于疫情信息的及时和充分供给。这一点，正如中央政法委媒体——长安剑的评论所指出的，唯有公开，才能最大限度地减少恐慌。人们绝不是活在真空里，不会永远蒙在鼓里，剥夺了他们获取真相的权利，只会给谣言以肆虐的空间。谁为了一己之利，刻意迟报瞒报，谁就将永远被钉在历史的耻辱柱上。

这次疫情暴露出的传染病防治领域问题很多，但其中最大的一个问题就是信息公开的短板。由于疫情出现早期信息公开严重不足以及信息误导，导致失去了疫情最重要的预防时间窗口，出现了“小病酿成大灾”严重后果。

通过“竞争性信息公开”破除信息垄断

信息公开是促进政府与社会合作治理的前提。在政府与社会关系上，应当弱化甚至消除政府对信息发布的垄断性权力，在依法确定信息公开主体及其职责的同时，鼓励和保护社会主体对传染病疫情信息进行披露和报告的权利，从而提供来自社会的信息源对行政机关信息发布的竞争，这种信息竞争机制对疫情信息公开具有倒逼和监督的功能。

在传染病疫情信息公开领域，这种竞争性机制不仅必要，而且可行。

首先，对疫情的发现，医疗机构及医护人员第一时间可掌握信息。按照现行的法律规则，当他们发现传染病或群体性不明原因疾病时，他们负有向系统内报告的义务，但不得对社会发布信息。但如果行政部门没有及时将相关信息对社会公开，而这些专业机构及医护人员认为存在及时公布信息的必要和急迫性时，他们是否应该发布信息？从预防传染病的公共利益的重要性讲，应当赋予他们发布信息的权利。从专业主义和职业道德维度看，这些专业机构和人员也应该有社会预警的道德义务，压制这种道德义务会给医疗人员带来良知上的不安和道德困境。而且，这些医疗机构和人员所掌握的信息，大多属于事实信息，例如，出现了什么样的病例，有哪些临床症状、流行病学事实等，医疗机构和医护人员发布这些信息只是对已经发生的事实的报告，对社会秩序并不会构成冲击。相反，隐瞒这些信息具有巨大的潜在危害性。

其次，社会组织、媒体、个人等基于社会网络，可以捕捉到大量信息，这些信息有可能是行政系统未能收集到的，也可能是行政官员人为隐瞒的，而这些信息对于传染病预防和控制是非常关键的。例如，关于传染病人的流行病学信息、密切接触者和可疑病例信息，社会网络具有更强的信息获取能力，离开了社会中的信息源，行政部门往往很难收集完整信息。允许来自社会网络的信息报告，有助于行政系统获取更完整的信息。同时，基于同样的竞争机制，社会信息发布对疫情信息公开具有监督的功能。

因此，无论是对于政府有效地获取信息还是及时公开信息来说，打破行政系统对传染病疫情信息的垄断性权力结构，引入信息竞争机制，都非常必要。离开了社会的监督和媒体的监督，信息公开就会失去动力。信息竞争机制实际上是引入推动政府信息公开的社会力量，这一点对所有的政府信息公开领域都很重要，在传染病疫情信息公开体制机制中尤为重要。